La experiencia de la transición en el Congreso de las Provincias Unidas

En 1810 se reconocía que el Nuevo Reino de Granada estaba integrado por quince provincias con gobiernos superiores propios: once eran cabeceras de gobernación (Santafé, Cartagena, Panamá, Veragua, Popayán, Santa Marta, Antioquia, Riohacha, Chocó, Los Llanos y Neiva) y cuatro eran cabeceras de corregimiento (Tunja, Mariquita, Pamplona y Socorro). Otras tres provincias antiguas, de escasa población, eran cabeceras de gobernación interina (Portobelo, Darién, San Faustino de los Ríos) y una más era cabecera de alcaldía mayor (Salazar de las Palmas). La antigua gobernación de Girón ya había sido agregada al Corregimiento de Pamplona, y en la de Santafé ejercía el cargo de gobernador el virrey. En cada una de las diecinueve provincias identificadas sus gobernadores o corregidores nombraban un número variable de tenientes, alcaldes mayores, capitanes a guerra o corregidores. La vecina jurisdicción de la Real Audiencia de Quito comprendía tres provincias: Quito, Cuenca y Guayaquil. Durante el año 1810 se crearon juntas provinciales superiores en Santafé, Cartagena, Antioquia, Neiva, Tunja, Mariquita, Pamplona y Socorro. En cambio, los gobernadores españoles de Panamá, Veragua, Popayán, Santa Marta, Riohacha, Portobelo y Darién resistieron los intentos de formación de juntas y afirmaron su autoridad y lealtad al Consejo de Regencia. Durante el año 1811, los santafereños sometieron por la fuerza o la persuasión a las provincias de Mariquita, Socorro y Los Llanos, y apoyaron a las ciudades unidas del Valle del Cauca en su esfuerzo por expulsar al gobernador de Popayán. Esta experiencia, ligada a la erección del Estado de Cundinamarca y al fracaso del Primer Congreso del Reino, tuvo como réplica la experiencia de constitución de la autoridad alterna del Congreso de las Provincias Unidas de la Nueva Granada, inicialmente pactada por cinco provincias (Antioquia, Cartagena, Neiva, Pamplona y Tunja).

Un granadino que participó en el esfuerzo de erección del gobierno del Congreso de las Provincias Unidas recordó en 1820 a los lectores del Correo del Orinoco (entrega 61) que de las 22 provincias que integraban el Virreinato de la Nueva Granada (incluyó las tres de la Audiencia de Quito) en 1810, solamente once habían integrado el Congreso durante su existencia: Cartagena, Popayán, Antioquia, Chocó, Tunja, Neiva y Pamplona, que fueron las constituyentes; Socorro, que se integró en cuanto se separó del dominio de Cundinamarca; y las que se integraron por la fuerza (Santafé, Mariquita y Los Llanos) cuando las tropas del Congreso tomaron Santafé. Esto significa que la mitad de las provincias existentes se convirtieron en fortines del Consejo de Regencia e incluso una de ellas (Panamá) en sede del virrey y la Real Audiencia.

Tres de los prestigiosos abogados que actuaron como diputados de las provincias de Pamplona, Neiva y Tunja en el Primer Congreso General del Reino, respectivamente Camilo Torres, el licenciado José Manuel Campos Cote y José Joaquín Camacho (Tunja, 1766 - Bogotá, 1816), fueron quienes aprobaron, el 27 de noviembre de 1811, el Acta de "asociación federativa" que constituyó la confederación titulada "Provincias Unidas de la Nueva Granada". Solamente dos abogados más, José Manuel Restrepo (Envigado, 1781 - Bogotá, 1863) y Enrique José Rodríguez (Cartagena, 1765 - Cartagena, c.1835), representantes de las provincias de Antioquia y Cartagena, se les unieron inicialmente en esta empresa política.

El Acta de Federación, redactada por Camilo Torres, fue el instrumento de "asociación federativa" inicial de las provincias que se reputarían mutuamente "iguales, independientes y soberanas", hasta el momento de la constitución de una única nación dotada de un gobierno general y regida por una constitución nacional. Sólo serían admitidas en esta Confederación las provincias que el 20 de julio de 1810 "eran reputadas y consideradas por tales, y que, en continuación y en uso de este derecho, reasumieron, desde aquella época, su gobierno y administración interior". Pero también quedarían obligadas a respetar los siguientes principios asociativos:

- conservar, en toda su pureza, la religión católica;

- desconocer la autoridad del Consejo de Regencia y de las Cortes de Cádiz,

- respetar la integridad de los territorios provinciales, su administración interior y una forma de gobierno republicano;

- el gobierno que cada provincia se diera sería siempre "popular, representativo y análogo al general de la Unión", con división de los poderes públicos.

- Cederle al Congreso de la Unión todas las "facultades nacionales y las grandes relaciones y poderes de un estado, que no podrían desempeñarse sin una representación general".

- Auxiliarse mutuamente contra todo ataque interior o exterior, contribuyendo a la formación de un cuerpo de ejército mandado por el Congreso.

- Respetar la facultad del Congreso para establecer impuestos y exigir contribuciones generales, así como a disponer de baldíos y minas nacionales.

- No incorporar en sus territorios "pueblos ajenos", incluso cuando éstos manifestasen su absoluta voluntad, sin previa sanción del Congreso.

- Enviar sus diputados al Congreso, prefiriendo el bien de la Unión al particular de cada provincia.

El Congreso de los diputados de las provincias debería entonces mirarse como "el gran representante de la nación", y sería la promesa de la convocatoria final a una gran convención, preparada por los "sabios de la Unión", para la aprobación final de la Constitución del Estado. Estos sabios presentarían sus ideas e ilustrarían a sus conciudadanos para "disponerlos a un gobierno liberal". Este discurso federal hacía partir el proceso de construcción del estado nacional desde la autonomía y soberanía de las provincias. Los representantes de éstos, unidos en un Congreso que ponía a salvo la independencia y el territorio de cada provincia, así como su absoluta igualdad, avanzarían gradualmente hacia la constitución de un estado nacional que sería el resultado de una renuncia voluntaria de poderes de las provincias en favor de un gobierno general. En la práctica, el poder nacional efectivo gravitaría en el Congreso, centro de la representación de las poderosas provincias autónomas.

El Congreso se reservó el manejo de las relaciones exteriores, incluidas las que habría que restablecer con el Vaticano para la resolución del asunto del Patronato sobre la Iglesia, la resolución de las disputas entre provincias y de los ciudadanos de distintas provincias entre sí, las declaraciones de guerra y la determinación de los contingentes de tropas que se requerían para la defensa común, la organización de una guardia nacional moderada. Las leyes que regirían en los tribunales de la Unión serían las mismas del Estado anterior, en cuanto no fuesen incompatibles con la nueva situación política de las provincias de la Nueva Granada.

Para poner en acto los pactos del Acta de federación, el Congreso de las Provincias Unidas de la Nueva Granada trasladó de inmediato su sede a Ibagué, tratando de ponerse a salvo de las presiones de los santafereños. Antonio Nariño, el nuevo presidente del Estado de Cundinamarca, autorizó la presencia del Congreso en Ibagué, ciudad que para entonces ya había sido incluida en la jurisdicción estatal de Cundinamarca. Ya en Ibagué, los diputados de las cinco provincias originalmente asociadas (Restrepo, Rodríguez, Campos, Torres, Camacho y Ordoñez Cifuentes) enviaron a Nariño, el 13 de abril de 1812, una defensa[1] de la posición política expresada en el "acta de federación". Previniendo que éste "llevaba adelante sus miras de hostilidad y agresiones contra las provincias", ejemplificó tal actitud con los casos siguientes:

- Haber admitido a Garzón y a la villa de Purificación al Estado de Cundinamarca, violentando "la integridad del territorio y la independencia de la Provincia de Neiva, reconocida por todas las demás y garantizada ya por muchas de ellas en los pactos de federación";

- La ocupación militar de la Provincia de Tunja por las tropas de Cundinamarca, "a pretexto de defensa del reino", con el fin de anexarse a "los facciosos de la Villa de Leyva y Sogamoso".

Intentaban demostrar con estos sucesos "los planes de subyugación, de opresión y de conquista de las provincias que se consideran débiles...olvidando la salud del reino"; advirtiéndole que aunque tuviese en ello un éxito pasajero, "tarde o temprano las mismas provincias reclamarán sus derechos, y vuestra excelencia no habrá hecho otra cosa que acumular todo su odio contra Santafé". Otras provincias ya habían vindicado sus derechos sobre los pueblos disidentes, "pues eran partes de un todo de que no han podido separarse, y han debido recibir la ley de las demás". La interpretación política del Congreso era clara:

Santafé no ha tenido ni tiene derecho alguno a provincias tan libres e independientes como ella, reconocidas siempre por tales en el antiguo gobierno...que reasumieron de hecho y de derecho su soberanía desde el 20 de julio[2].

Desaparecidas las autoridades superiores y generales que las provincias admitían sobre sí, no se podía admitir ahora que Santafé pasara a oprimir a sus "hermanas" para "continuar bajo distinto nombre la opresión española...y tal vez la figurada real autoridad de un nuevo Fernando VII que quiera aparecerse ahora en América". En consecuencia, la "suprema ley" de las provincias

consiste en no ser esclavas de nadie y en procurar cada una en su seno la administración de sus propios negocios, sin ser feudatarias dependientes y esclavas de otras que quieren darles lo que les acomoda para vivir a sus expensas[3].

Durante el mes de mayo de 1812, don Miguel de Pombo[4] envió una carta[5] a un amigo cartagenero para quejarse de que ya "Santafé era la mansión de la tiranía y del despotismo": don Joaquín Ricaurte, el comandante de las fuerzas que habían sometido al Socorro, había acusado a Nariño ante el Senado por haberle dado órdenes violatorias de la constitución cundinamarquesa y de su honor. ¿Cuáles eran éstas? Se le había ordenado proseguir su marcha hacia Pamplona, "seduciendo sus pueblos e insurreccionándolos contra su gobierno, para agregarlos a Cundinamarca". Ese mismo día, el Colegio Electoral recibió un anónimo que pedía la nulidad de la elección presidencial hecha en Nariño, "y el peligro que corría la libertad si el gobierno continuaba en sus manos". En respuesta al anónimo, Nariño pidió al Senado la suspensión de la Constitución "para poder prender, entrar a las casas y abrir la correspondencia". Una vez que le fue concedida esta petición, publicó un bando desterrando de la provincia a José María del Castillo, a su tío Manuel Pombo y a treinta personas más. Pero una Junta de notables que fue convocada por el propio Nariño le obligó a revocar sus decretos de destierro y a negociar con los diputados de las provincias la pronta realización del congreso constitucional, "pero con la condición de que Cundinamarca elegiría sus diputados contando con las provincias que tiene oprimidas con el nombre de unión". Como era de esperar, los diputados no aceptaron esta condición.

El fracaso del segundo congreso general del Nuevo Reino, acompañado de las acciones militares que enfrentaron al Estado de Tunja con el supremo gobierno del Estado de Cundinamarca, seguidos por los tratados de Zipaquirá/Santafé (30 de marzo de 1813), separaron definitivamente al Congreso de las Provincias Unidas, que desde entonces representó también un gobierno soberano, del gobierno de Cundinamarca.

AGENDA

La experiencia de transición del Estado Indiano al nuevo Estado republicano incluyó las siguientes acciones.

a) Continuidad de los antiguos ingresos fiscales de la Real Hacienda

La renta de diezmos eclesiásticos sobre las producciones agropecuarias fue reclamada, en su totalidad, por el deán y cabildo catedral de Santafé, argumentando que desde el momento en que se declaró la independencia había cesado el derecho del rey de España a varios novenos de la mitad de la masa de los diezmos y a las rentas de los curatos vacantes. El doctor Juan Marimón, canónigo y diputado de Cartagena, fue comisionado por el Congreso para examinar esta pretensión. Su informe recordó que desde la real instrucción de intendentes había quedado claro que los diezmos debían mirarse "como un ramo de la Hacienda Real", y que varias bulas pontificias habían secularizado los diezmos eclesiásticos. Al cesar la soberanía del rey, esas rentas correspondían en adelante a la potestad civil. Por tanto, aconsejó retener la parte de diezmos que correspondían a la cuarta arzobispal, las vacantes menores, los dos novenos reales y el de consolidación, y la pensión que se había impuesto por Carlos III a la cuarta capitular. Esta cantidad debería invertirse en la defensa militar de los pueblos. Ante las censuras y excomuniones con que habían amenazado algunos eclesiásticos a los colectores de diezmos, aconsejó seguir el ejemplo de "la conducta de la Corte de España con la de Roma en casos semejantes, por estar consignada en las leyes que no se han derogado, y que nuestro eclesiástico mismo ha obedecido y sujetádose a ellas constantemente"[6]. Visto este informe, complementado por un erudito estudio sobre el tema presentado por Frutos Joaquín Gutiérrez, el Congreso decretó, el 22 de octubre de 1814, retener de los caudales de diezmos identificados por el doctor Marimón. Como consecuencia, se decretó la continuidad de la Junta general de diezmos y la tradición que se seguía en el Arzobispado para su administración y recaudación, con algunas modificaciones administrativas (ley sobre junta de diezmos del 17 de marzo de 1815). La contribuciones antiguas llamadas mandas forzosas ex testamento y ab intestato, incluidas las ramas de redención de cautivos y lugares santos de Jerusalén, también fueron incorporadas a las tesorerías de las Provincias Unidas por vía de empréstitos (ley del 26 de mayo de 1815). Las herencias, fideicomisos y legados ex testamento fueron gravados (ley del 2 de diciembre de 1815) con una contribución comprendida entre el 2% y el 8%, según los herederos, y durante el tiempo de la guerra.

El Congreso estableció una Contaduría General de Hacienda (ley del 20 de mayo de 1815) por el procedimiento de "aprovechar los restos del edificio (político) antiguo", al que solamente se le daría "una nueva forma": se mantuvieron los empleos de tres contadores generales, tres segundos, un archivero secretario, tres oficiales de pluma y un portero escribiente. Refundió entonces las atribuciones del antiguo tribunal de cuentas y las de la contaduría de cuentas, disponiendo que habría que "atar, por decirlo así, el hilo una vez roto": todas las cuentas anteriores de los ramos de hacienda seguirían cobrándose para poder atender "las graves urgencias del estado". La antigua Dirección General de Correos fue agregada a la Contaduría General de Hacienda (ley del 23 de mayo de 1815). La renta de papel sellado, en sus cuatro denominaciones y "bajo las mismas reglas que tenían al tiempo de la transformación" fue mantenida, aunque cambiando el sello de las armas del rey por el sello de las Provincias Unidas (ley del 7 de diciembre de 1815).

b) Reforma del régimen federal

La definitiva negativa del Estado de Cundinamarca a adherir al acta federal obligó al Congreso de las Provincias Unidas a reformarla (decreto del 23 de septiembre de 1814 y reglamento del 21 de octubre siguiente) para perfeccionar su actuación administrativa. Estas reformas fueron:

- sujetar los ramos de Hacienda y Guerra al gobierno general,

- conceder a las provincias pequeñas (Casanare,Neiva y Chocó/Nóvita/Citará) un diputado ante el Congreso. Todas las demás continuarían con dos, renovados anualmente;

- formar un Tesoro Nacional mediante la imposición de las contribuciones que juzgara convenientes, organizar el sistema de rentas y proveer a los gastos de la guerra;

- procurar la unión de la Nueva Granada y Venezuela mediante la organización de una gran convención que adoptaría el gobierno que conviniera y arreglaría los límites de las provincias;

- constituir un gobierno general de la Unión, integrado por tres personas elegidas por el Congreso que se turnarían la presidencia cada cuatro meses, encargado del gobierno político, civil y militar. Este gobierno sería el jefe supremo del estado y de todas las fuerzas de las provincias, así como primer magistrado en lo civil, político y judicial;

- el poder judicial sería encabezado por una alta corte de justicia (decreto del 15 de febrero de 1815) e integrado por tribunales creados por el Congreso,

- Cada provincia tendría un gobernador nombrado por el Colegio Electoral, dependiente del gobierno general en los ramos militar y de hacienda. También tendrían legislaturas las provincias que pudieran sostenerlas.

Una nueva reforma del gobierno general fue introducida por la ley del 15 de noviembre de 1815, ante la inminencia de la invasión del Ejército Expedicionario de Tierra Firme: el poder ejecutivo se concentraría en un sola persona elegida por el Congreso, la cual llevaría el título de presidente de las Provincias Unidas de la Nueva Granada, y con una duración de seis meses en el cargo. Se creó también la figura del vicepresidente y un Consejo de Estado, integrado por éste, los tres secretarios del despacho y los miembros del gobierno general. Un Consejo Supremo de la Guerra fue constituido el 30 de junio de 1815 para enfrentar la invasión española.

c) Organización militar

En 1815 el Congreso expidió un detallado Reglamento Militar de la Unión[7], integrado por 212 artículos distribuidos en seis tratados. Contemplaba las funciones de los miembros de Plana mayor y los de los estados mayores de los departamentos, la disciplina, los cuerpos, el reclutamiento y la formación, los castigos, etc.

d) Creación de una Alta Corte de Justicia

El 15 de febrero de 1815 el Congreso decretó la creación de una alta corte de justicia compuesta por cinco jueces y dos fiscales (uno civil y hacienda, y otro de lo criminal), conforme a lo dispuesto por el Acta de Federación. El 3 de marzo siguiente fueron nombrados como jueces los ciudadanos Joaquín Hoyos, José Gregorio Gutiérrez, Juan Dionisio Gamba, Juan Nepomuceno Piedra y Francisco Javier Yanes. Como fiscales fueron nombrados Francisco Antonio Ulloa (de lo civil y hacienda) y Francisco Ardila (de lo criminal).

e) Creación de comisiones de vigilancia

El 26 de septiembre de 1815 el Congreso creó en las cabeceras provinciales comisiones de vigilancia encargadas exclusivamente de conocer causas contra los reos de estado, definidos como aquellos que "con obras, escritos o palabras procedan contra la libertad e independencia de la Nueva Granada". Se entendió que eran delegados de la alta corte de justicia, pues estos delitos "ofenden a la totalidad" de las provincias. Estas comisiones serían integradas por los tenientes de los gobernadores, cuatro ministros y un fiscal.

f) Selección de los símbolos de la Nueva Granada

El 14 de junio de 1815 el Congreso expidió la ley sobre el escudo de la Nueva Granada: "en el primer cuartel se figurará el Chimborazo arrojando llamas de fuego por la parte de Altizana; en el segundo, el cóndor en actitud de alzar el vuelo, y con la garra levantada; en el tercero, la cascada de Tequendama; en el cuarto, el istmo de Panamá con dos barcos a sus lados, para denotar los dos mares. El sobretodo será una granada abierta. El timbre un arco y aljaba con flechas en aspa, y una de éstas vertical. La guirnalda compuesta de granadas y ramas adecuadamente entrelazadas, orlará su contorno; y últimamente se pondrá en su circunferencia sobre los colores de la bandera nacional la inscripción o divisa: Provincias Unidas de la Nueva Granada. Todo en conformidad del diseño y decretos[8] que se acompañan para determinar los esmaltes y diversas aplicaciones del escudo nacional, que deberá romperse en plata, oro, o platina".

Adoptado el escudo, se expidió la ley (15 de julio de 1815) sobre monedas de oro y plata, que por un lado llevarían el escudo de la Nueva Granada y por el otro una amazona americana de pie.

g) Misión diplomática a Inglaterra

José María del Real y Enrique Rodríguez recibieron el 9 de abril de 1814 la credencial que los presentaba ante el príncipe regente de la Gran Bretaña como "negociadores públicos o enviados extraordinarios". Las doce instrucciones que les fueron dadas incluían una declaración de neutralidad y el objeto único de solicitar auxilios, asegurando que aquí sería construida una nueva nación independiente interesada en establecer relaciones comerciales y en mantener "la más sincera amistad, armonía y paz constante con la señora de los mares".

A mediados de 1815, los diputados provinciales que integraban el Congreso eran: José María Dávila, por Antioquia; José Fernández Madrid y Juan de Sotomayor, por Cartagena; Camilo Torres y Frutos Joaquín Gutiérrez, por Pamplona; Miguel Pombo y Lorenzo Plata, por el Socorro; José Sanz de Santamaría y fray Diego Padilla, por Cundinamarca; José Antonio Bárcenas, por Neiva; José Joaquín Camacho, por Tunja; y José Joaquín Ortiz, por Popayán. El triunvirato del Poder Ejecutivo lo integraban Manuel Rodríguez Torices, José Miguel Pey y Custodio García Rovira. Eran secretarios de despacho José María Domínguez del Castillo (Hacienda), Crisanto Valenzuela (Estado y Relaciones Exteriores) y Andrés Rodriguez (Guerra). Un año después y ya en Popayán, huyendo del Ejército Español, era presidente del Congreso don Juan Fernández de Sotomayor, acompañado de los diputados de Cundinamarca (fray Diego Padilla) y Pamplona (José Gabriel de Peña y José Emigdio Troyano).

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[1]Comunicación del Congreso de las Provincias Unidas al presidente y consejeros del Estado de Cundinamarca. Ibagué, 13 de abril de 1812. Cfr. Congreso de las Provincias Unidas. Bogotá: Fundación Francisco de Paula Santander, 1989, tomo I, pp. 26-28.

[2]Comunicación cit. p. 27.

[3]Ibid, p. 27.

[4]Nativo de Popayán y primo de Lino de Pombo, don Miguel de Pombo y Pombo fue un federalista convencido y estudioso de la constitución norteamericana, al punto que publicó su traducción del acta de federación de dicha nación. Cfr. Ruiz Martínez, 1996, p. 387.

[5]Carta de Lino de Pombo a González. Santafé, 7 de mayo de 1812. AR, vol. 1, ff. 110-112.

[6] Juan Marimón: Informe sobre diezmos. Tunja, 13 de octubre de 1814. En: Congreso de las Provincias Unidas, 1989, I, pp.176-180.

[7] Reglamento Militar de las Provincias Unidas, 1815. En: Congreso de las Provincias Unidas, 1814-1816. Bogotá: Fundación Francisco de Paula Santander, 1989, tomo 2, pp.166-200

[8] "Ley sobre esmaltes del escudo", 14 de julio de 1815. En: Congreso... tomo II, pp. 140-141.