La confederación de las Provincias Unidas de la Nueva Granada

La eclosión juntera que se precipitó en las provincias de la jurisdicción del Nuevo Reino de Granada desde el mes de julio de 1810, una prolongación del proceso del mismo signo que había ocurrido en las provincias de la península española dos años antes, apenas conformó juntas de gobierno provisionales, todas fieles al "rey deseado" que permanecía retenido en una localidad francesa. A todas estas se les podía aplicar la tacha que José María Blanco White había vertido sobre las juntas españolas en la primera entrega de El Español (30 de abril de 1810), pues en sus "Reflexiones generales sobre la revolución española" llamó la atención sobre "el modo ilegal y tumultuario" como se formaron las juntas peninsulares. Esos "errores groseros" cometidos en la conformación de esas juntas fueron bien ejemplificados por la ilegalidad como se formó la junta de Sevilla, en la que el partido de Tilly había formado de antemano una lista de los que debían integrarla, de tal suerte que él y sus compinches fueron quienes propusieron a altas voces los nombres de los vocales que resultaron escogidos, algunos hombres de bien, pero la mayor parte "ineptos para el arduo desempeño en que la nación estaba, de algún otro talento, pero sin tino, y de una porción del más desacreditado carácter".

El bochinche de la noche del 20 de julio de 1810 en Santafé, cuando desde una ventana de la casa capitular vociferaba don José Acevedo y Gómez para proponer los nombres de las personas que integraron una junta del gobierno, que abusivamente se proclamó "soberana del Reino", habría permitido al redactor de El Español tacharla de espuria y tumultuaria. Blanco White denunció que en el nombre del rey Fernando VII las juntas peninsulares habían ejercido un despotismo ilimitado y decretado para sus miembros los títulos de excelencia y alteza, llevando su ridiculez hasta el punto de engalanarse con uniformes que imitaban el de los generales. El abusivo título de "suprema de España y las Indias" que se había apropiado la Junta de Sevilla era parte del sofisma político con que se quiso "alucinar a los españoles", intentando hacer creer que "el pueblo" había nombrado a las juntas y que representaban en todo la voluntad popular.

En la Nueva Granada, un anónimo "observador buen patriota" remitió a un amigo cartagenero, desde la ciudad de Popayán y el 20 de agosto de 1810, una aguda crítica de los acontecimientos acaecidos en Santafé un mes antes. Expuso unas reflexiones sobre la ilegal facultad que se había arrogado la Junta de gobierno, integrada de modo tumultuario, para deponer de sus cargos a los oidores de la Real Audiencia y al propio virrey Antonio Amar y Borbón, pese a que el primer día lo había puesto a la cabeza de ella, declarando además que en ella "habían recaído las funciones del anterior gobierno con respecto a todo el Virreinato". En circunstancias normales, opinó el anónimo payanés, ninguna ley autorizaba a un pueblo para separar de su empleo a un funcionario público, dado que su nombramiento "es una prerrogativa de la Soberanía, cualquiera que ella sea en su forma, pues solo de esta fuente puede emanar una legítima jurisdicción". Sin embargo, en las circunstancias extraordinarias que se vivían, en las que un rey había sido apresado "contra todo el derecho de las naciones", era posible que las opiniones y los intereses de los diversos pueblos de la Monarquía se dividieran hasta el punto que la desconfianza permitiera que se privara de sus funciones a algunos empleados. En la "crisis tan nueva en la historia de las revoluciones" que había acaecido, podía entenderse que la junta santafereña argumentara contra "la injusta y tiránica conducta de los funcionarios públicos" para justificar la deposición del virrey y de la audiencia, pero era imposible aceptar su supuesto derecho supremo a tener autoridad "sobre los pueblos grandes y generosos del Reino por solo la autoridad y voto de aquel vecindario". Esa pretensión de los santafereños era ridícula, del mismo modo que no tenía fuerza alguna la impugnación que hizo esta Junta de la que se había instalado en Sevilla durante el mes de mayo de 1808, pues no se podían censurar las faltas ajenas al mismo tiempo se arrogaba una autoridad sobre las demás provincias "sin haber precedido su voto y formal representación".

Resultaba así que hasta 1810 todo el Virreinato tuvo relaciones políticas con la ciudad de Santafé, y obedeció al gobierno de los virreyes, solamente "porque su autoridad emanaba de legítimos soberanos". Pero ahora, cuando el pueblo de esa ciudad había variado el anterior arreglo por sí mismo, había puesto fin a "los enlaces forzosos que nos sujetaban a la autoridad del gobierno, y no hay en el día quién pueda imponer yugo a las provincias". La Junta de Santafé no era más que un "cuerpo municipal" con capacidad de decisión sobre los intereses de su distrito en la crisis política, pero "nada más puede ostentar, y mucho menos suponer refundidas en sí todas las facultades del anterior gobierno". En estas circunstancias, para que el nuevo sistema político establecido en la capital fuese legal tendrían que reunirse "los hombres buenos de todas las provincias, para que por la voluntad general se decidiesen unas materias de que penden nada menos que la seguridad y felicidad de todo el Reino", conforme a la consulta de "nuestras leyes constitucionales" que en estos casos mandaban que "ninguna materia ardua y grave puede decidirse sin consejo y deliberación de los procuradores de las villas y lugares del Reino, reuniéndose en Cortes de los tres estados". Tan "quijotesca" había sido la pretensión de superioridad de la Junta de Sevilla sobre las Américas como la atribución de "suprema" de la Junta de Santafé para "subordinar por este título pomposo a las provincias, cuando solo por la reunión de sus respectivos diputados se obtiene esta distinción calificativa de un poder general sobre el Reino".

Frente a la "quijotada santafereña", el único arbitrio político era la rápida formación de unas Cortes generales del Reino en el lugar más conveniente, pues esta reunión serviría de medio para cortar de raíz toda división, las ideas mezquinas y la anarquía, porque "solas las Cortes tienen representación legal para inducir las novedades que puedan hacerse a nombre de Fernando VII en el sistema de gobierno, consultando la unión de estos reinos y aún de la misma Península". Se podía aceptar el establecimiento de juntas en las demás provincias, tal como ya lo había hecho Santafé, recomendando que se arreglaran a las leyes del Reino en lo que no fuese incompatible con las circunstancias de la crisis, pero era preciso que cada una de ellas enviara a la capital un diputado con instrucciones precisas para integrar una Junta Suprema Provincial, capaz de acordar el reglamento de las Cortes y convocarlas con prontitud. Con este procedimiento que proponía saldría de las Cortes del Reino una constitución que no sería la obra "de la multitud tumultuaria, ni la expresión de la voluntad de un solo pueblo, sino la de todos los del Reino, y sólo así podrá tener la fuerza necesaria para obligarlos y estrecharlos a su cumplimiento".[1]

Aún no conocemos la identidad de este anónimo publicista payanés, pero sus opiniones ofrecen al lector una reflexión política sobre la ilegitimidad de la acción de deposición de las autoridades superiores y sobre la naturaleza espuria de las juntas que se formaron en 1810, así como una indicación sobre el único camino posible para legitimarlas, que era la convocatoria a un Congreso general del Reino para la aprobación de una carta constitucional, de la cual podría derivarse un nuevo gobierno general legítimo. Los abogados que formaron las juntas en las cabeceras provinciales tuvieron el cuidado de llamarlas "provisionales", así como de ponerlas bajo la advocación de los derechos de Fernando VII al trono de las Españas. Pero esa provisionalidad tendría que ser resuelta con rapidez.

Ahora sabemos que el primer Congreso general del Reino, que abrió sus sesiones en Santafé el 22 de diciembre de 1810, se cerró el mes siguiente con un estruendoso fracaso: ni los diputados de las juntas provinciales habían sido electos en comicios parroquiales y provinciales, ni habían sido autorizados por las juntas que representaban para ceder la soberanía que habían "reasumido" el año anterior. La oposición de los diputados de las provincias al ingreso de los diputados de los cabildos de las villas que habían proclamado su autonomía respecto de sus antiguas cabeceras provinciales, completó el fracaso de este primer experimento de alguna unidad nacional.

Pero la solución propuesta por el anónimo payanés, acogida en la real isla de León por los diputados americanos y españoles que se reunieron en Cortes generales para debatir la primera constitución de la Nación española, ya había sido inventada en la formación del Estado de Massachussets durante el año de 1779: un congreso constituyente de diputados, elegidos popularmente, y expresamente convocado para este único propósito, seguido de una aprobación popular de la carta constitucional allí aprobada. Esta solución para la naturaleza espuria y provisional de las juntas de gobierno que se habían formado en 1810, acogió en el Nuevo Reino de Granada el nombre de "serenísimos colegios electorales y constituyentes", y entre 1811 y 1815 se han podido identificar nueve, responsables de las constituciones provinciales de Cundinamarca, Pamplona, Tunja, Antioquia, Cartagena de Indias, Popayán, Mariquita, Neiva y Socorro. Y a estos habría que agregar los "serenísimos colegios electorales y revisores de la constitución", que se reunieron en este mismo período.

Pero estos colegios electorales de las provincias no condujeron a un congreso nacional de todas las provincias, la institución de donde habría podido salir una constitución de una nación neogranadina. La diferencia la hicieron las provincias de la antigua Capitanía general de Venezuela, reunidas a través de sus diputados en Caracas durante el año 1811, pues al ceder sus soberanías provinciales reasumidas en favor de un Congreso nacional soberano, pudieron no solo aprobar la primera declaración de independencia nacional de Hispanoamérica, sino además la primera constitución de corte nacional.

El tránsito de las juntas provinciales de gobierno a un congreso nacional, el verdadero camino hacia la nueva nación a construir, requería de la cesión de las soberanías reasumidas en 1810 por las provincias en favor de un nuevo cuerpo nacional constituyente, dueño de la soberanía sobre las provincias y capaz de hacer aprobar una constitución nacional. Pero esto no acaeció en el Nuevo Reino de Granada durante la década de 1810, y por ello se puede decir que, en términos del proceso de construcción de una nueva nación independiente de la Monarquía, se trató de una década perdida. Con lo cual podemos agregar que la nueva nación, que se llamaría colombiana en la década siguiente, tuvo que nacer en Angostura, una localidad lejana de Venezuela, donde fue aprobada la Ley fundamental de la nación el 17 de diciembre de 1819.

Esta circunstancia hizo que las provincias del Nuevo Reino de Granada tuviesen que experimentar durante la década de 1810 tres opciones distintas de afiliación política, todas suspendidas por la restauración monárquica que sucedió al regreso de Fernando VII al trono de las Españas: la adscripción a la Nación española de ambos hemisferios, jurando la Constitución de Cádiz; la incorporación al Estado de Cundinamarca que se formó en 1811, y que solo declaró la independencia el 16 de julio de 1813; y la adhesión al Acta de federación del 27 de noviembre de 1811, que integró la Confederación de las Provincias Unidas de la Nueva Granada. En lo que sigue solamente nos referiremos a esta última opción política.

El 17 de enero de 1811 los chisperos de Santafé provocaron un tumulto callejero porque, rezaba un rumor, se estaba intentado destruir la Junta Suprema que había sido erigida en esta ciudad en la madrugada del 21 de julio del año anterior. Se decía que sobre las ruinas de ella se pretendía "levantar el edificio de la soberanía del Congreso del Reino". La conseja mencionaba un proyecto de constitución nacional que cedería todas las soberanías que habían sido reasumidas por las provincias al nuevo Estado proyectado, cuyo poder legislativo sería encarnado por ese Congreso. El "prurito de las soberanías provinciales" llegó hasta la Junta de Santafé, que sintió amenazada la suya por algunas personas que, a la "sombra del Congreso, pretendían poner en trastorno esta provincia y soltar la rienda a los desórdenes en oprobio de su gobierno".

Al día siguiente el primer Congreso del Reino protestó por el despliegue militar que puso en escena la Junta santafereña, que de paso desautorizó a su diputado, Manuel de Bernardo Álvarez. En defensa de la conducta del Congreso, Ignacio de Herrera tuvo que aclarar que este cuerpo solo había tenido ante sus ojos dos posibilidades para transitar al nuevo estado republicano: o transferir todas las soberanías de las provincias al Congreso, para que este, representando al cuerpo nacional aprobara una constitución, o adoptar un régimen federativo de provincias que le conservasen su soberanía a cada una. Su esfuerzo fue en vano: el primer Congreso General del Reino tuvo que disolverse.

La negativa de las juntas provinciales a ceder su soberanía reasumida a un cuerpo constituyente nacional puso en marcha la experiencia de dos proyectos políticos que rivalizaron entre sí: el del Estado de Cundinamarca y el de la confederación de las Provincias Unidas de la Nueva Granada. El Colegio electoral y constituyente de Cundinamarca aprobó su primera carta constitucional el 30 de marzo de 1811, mientras que por otro lado los diputados de las provincias de Antioquia, Cartagena, Neiva, Pamplona y Tunja se confederaron adhiriendo al texto de un Acta de Federación que fue redactado por Camilo Torres, y firmado el 27 de noviembre siguiente en Santafé.

Cada una de las provincias confederadas perfeccionó su organización política, dado que las juntas provinciales erigidas en 1810 eran espurias, y fue así como en "serenísimos colegios electorales y constituyentes" los abogados neogranadinos debatieron y aprobaron las siete cartas constitucionales de estados provinciales que ya han sido publicadas: Pamplona (noviembre 1811), Tunja (9 diciembre 1811), Antioquia (21 marzo 1812), Cartagena de Indias (15 junio 1812), Popayán (mayo de 1814), Mariquita (21 de junio 1815) y Neiva (31 agosto 1815). Pero además los abogados procedieron a mejorar las cartas constitucionales originales en los Colegios Revisores de Cundinamarca (18 julio 1812 y 13 de julio de 1815), Antioquia (10 julio 1815) y Pamplona (22 mayo 1815). Con el tiempo, el Estado de Cundinamarca fue obligado por la fuerza a ingresar a la Confederación, así el Acta Federal tuviera que ser reformada para facilitar esa operación.

Esta confederación de provincias "libres, soberanas e independientes" fue una simple "asociación federativa" que cedía con reservas a un Gobierno general "las facultades propias y privativas de un solo cuerpo de nación", dejando para mejores tiempos la aprobación de una Constitución Nacional. Este Gobierno General concentró las funciones ejecutivas en tres personas, y en una sola desde mediados de noviembre de 1815, con el título de presidente y período semestral de mando. El Gobierno general de las Provincias Unidas intentó mantener el recaudo de los antiguos ingresos fiscales de la antigua Real Hacienda, y controvirtió con el Cabildo Catedral de Santafé por la continuidad del recaudo de los dos novenos de la mitad de la masa de los diezmos de las producciones agropecuarias que llevaba el rey.

El Congreso estableció una Contaduría General de Hacienda por el procedimiento de "aprovechar los restos del edificio (político) antiguo", al que solamente se le daría una nueva forma: se mantuvieron los empleos de tres contadores generales, tres segundos, un archivero secretario, tres oficiales de pluma y un portero escribiente. Refundió entonces las atribuciones del antiguo Tribunal de Cuentas y las de la Contaduría de Cuentas, disponiendo que todas las cuentas anteriores de los ramos de Hacienda seguirían cobrándose para poder atender las graves urgencias del Estado. La antigua Dirección General de Correos fue agregada a la Contaduría General de Hacienda y la renta del papel sellado, en sus cuatro denominaciones y bajo las mismas reglas que tenían al tiempo de la revolución, fue mantenida, aunque cambiando el sello de las armas del rey por el sello de las Provincias Unidas.

La reiterada negativa del Estado de Cundinamarca a adherir al Acta de Federación obligó al Congreso a reformarla, conforme al decreto del 23 de septiembre de 1814 y al reglamento del 21 de octubre siguiente, para perfeccionar su actuación administrativa. Fue así como los ramos de Hacienda y Guerra fueron subordinados al Gobierno General, se concedió a las provincias pequeñas (Casanare, Neiva y Chocó) un diputado ante el Congreso, se formó un Tesoro Nacional mediante la imposición de las contribuciones que fueron juzgadas convenientes a la organización del sistema de rentas y a la provisión de los gastos de la guerra, se proyectó la unión futura de la Nueva Granada y Venezuela y se constituyó el Gobierno General de la Unión, integrado por tres personas elegidas por el Congreso que se turnarían la presidencia cada cuatro meses, encargado del gobierno político, civil y militar.

Una nueva reforma del Gobierno General fue introducida por la ley del 15 de noviembre de 1815, ante la inminencia de la invasión del Ejército Expedicionario de Tierra Firme: el poder ejecutivo fue concentrado en un sola persona elegida por el Congreso, la cual llevaría el título de presidente de las Provincias Unidas de la Nueva Granada, y con una duración de seis meses en el cargo. Se creó también la figura del vicepresidente y un Consejo de Estado, integrado por este, los tres secretarios del despacho y los miembros del gobierno general. Un Consejo Supremo de la Guerra fue constituido el 30 de junio de 1815 para enfrentar la invasión española.

El 15 de febrero de 1815 el Congreso decretó la creación de una Alta Corte de Justicia compuesta por cinco jueces y dos fiscales (uno civil y de hacienda, y otro de lo criminal), conforme a lo dispuesto por el Acta de Federación. El 3 de marzo siguiente fueron nombrados como jueces los ciudadanos Joaquín Hoyos, José Gregorio Gutiérrez, Juan Dionisio Gamba, Juan Nepomuceno Piedra y Francisco Javier Yanes. Como fiscales fueron nombrados Francisco Antonio Ulloa (de lo civil y hacienda) y Francisco Ardila (de lo criminal). El 26 de septiembre de 1815 el Congreso creó en las cabeceras provinciales comisiones de vigilancia encargadas exclusivamente de conocer causas contra los reos de estado, definidos como aquellos que "con obras, escritos o palabras procedan contra la libertad e independencia de la Nueva Granada". Se entendió que eran delegados de la alta corte de justicia, pues estos delitos ofendían a la totalidad de las provincias. El 14 de junio de 1815 el Congreso expidió la ley que diseñó el nuevo escudo de la Nueva Granada, en el cual fueron representados el volcán Chimborazo, el cóndor en actitud de alzar el vuelo, la cascada de Tequendama, el istmo de Panamá con dos barcos a sus lados, para denotar los dos mares, y una granada abierta. En su circunferencia, sobre los colores de la bandera nacional, la divisa: Provincias Unidas de la Nueva Granada".

José María del Real y Enrique Rodríguez recibieron el 9 de abril de 1814 la credencial que los presentaba ante el príncipe regente de la Gran Bretaña como "negociadores públicos o enviados extraordinarios". Las doce instrucciones que les fueron dadas incluían una declaración de neutralidad y el objeto único de solicitar auxilios, asegurando que aquí sería construida una nueva nación independiente interesada en establecer relaciones comerciales y en mantener "la más sincera amistad, armonía y paz constante con la señora de los mares".

A mediados de 1815 el Congreso de las Provincias Unidas estaba integrada por los diputados de las provincias de Antioquia (José María Dávila), Cartagena (José Fernández Madrid y Juan Fernández de Sotomayor), Pamplona (Camilo Torres y Frutos Joaquín Gutiérrez), Socorro (Miguel Pombo y Lorenzo Plata), Cundinamarca (José Sanz de Santamaría y fray Diego Padilla), Neiva (José Antonio Bárcenas), Tunja (José Joaquín Camacho) y Popayán (José Joaquín Ortiz). Al comenzar el mes de abril del año siguiente ya la mayoría de estas provincias habían sido ocupadas por el Ejército Español. El 6 de mayo de 1816 entró a Santa Fe la vanguardia española con sus dos jefes, los coroneles La Torre y Calzada, con lo cual el Virreinato pudo ser restaurado por don Francisco Montalvo, quien ya se había posesionado formalmente en una Cartagena asolada.

Para entonces el Congreso ya estaba en Popayán, huyendo del Ejército español, bajo la presidencia de Juan Fernández de Sotomayor, acompañado solamente por los diputados de Cundinamarca y Pamplona. El último de los presidentes del Gobierno general, Custodio García Rovira, el gran derrotado del páramo de Cachirí, fue capturado en cercanías de La Plata con los restos de su batallón de soldados del Socorro. Fue el fin de la experiencia de la Confederación de las Provincias Unidas, y el inicio de su camino hacia el patíbulo instalado en la huerta de Jaime.

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[1] ANÓNIMO. "Observaciones que le comunica un amigo a otro que le pregunta [sobre] la actual situación del Reino, el 20 de agosto de 1810", en Rafael Gómez Hoyos. La revolución granadina de 1810, Bogotá, Temis, 1962, tomo II, 205-211.