El difícil restablecimiento de la legitimidad perdida en 1810

El Virreinato de Santa Fe no era en el año 1810 una simple colonia sino una abigarrada colección de todas las instituciones administrativas del real patrimonio de la familia de los Borbones españoles y de las que proveían el pasto espiritual a la Cristiandad: secretaría de cámara, dos reales audiencias, toda suerte de juzgados especializados, tribunal de comerciantes de Cartagena, real expedición botánica, cuerpos de abogados y médicos, reales colegios y universidades, cabildos seculares y eclesiásticos, juntas de todos los ramos de hacienda, órdenes de frailes regulares y cleros seculares dependientes de siete obispos, superintendencias, rutas de correos, casas de moneda, cajas reales, resguardos y administraciones de rentas, contadurías y factorías, regimientos y milicias de toda clase ponían en pie un sistema institucional que administraba todas las operaciones sacramentales de los fieles y todas las acciones de los fieles vasallos del rey.

Con este antecedente, las juntas de gobierno provinciales que se formaron durante el segundo semestre de 1810 en varias ciudades y villas de este reino fueron una innovación institucional espuria: la manera tumultuaria como fueron formadas y su primera agenda conservadora de la religión y de los derechos de Fernando VII al trono, así como la pretensión de soberana de todo el reino que alegó la de Santa Fe, delataban su naturaleza provisional. Las nuevas villas que se erigieron por la libre voluntad de sus moradores en ese mismo semestre fueron otra innovación espuria y una fuente de conflicto con las cabeceras provinciales de las cuales se separaron.

Los abogados más perspicaces se dieron cuenta de la naturaleza ilegítima de esas nuevas instituciones espurias y convocaron a un congreso general del reino para remediarla. Pero cuando la junta de Santa Fe se negó a ceder su proclamada soberanía y cuando el abogado más notable -Camilo Torres Tenorio- se opuso al ingreso de las nuevas villas independientes, el congreso fracasó. La restauración de la legitimidad perdida para ejercer el gobierno y pedir la obediencia de los nuevos ciudadanos exigió la organización de comicios para la elección de diputados que formaran cuerpos provinciales con representación legal, "bajo las reglas y método observados en la Europa y adoptado ya en la América, en razón de la población que comprende el departamento de cada cabildo". Según un cálculo poblacional encomendado a unos peritos, la nueva junta provincial de Cartagena se integró por 12 diputados elegidos por sus cinco departamentos, cuya representación legal siguió la distribución de la población.

Pero fueron los colegios electorales y constituyentes de Cundinamarca, Tunja, Antioquia y Cartagena, realizados entre 1811 y 1812, las mejores soluciones para el restablecimiento de la legitimidad perdida. De allí salieron las primeras cartas constitucionales y el catálogo de las nuevas instituciones republicanas, buena parte de ellas concertadas con el acta de federación que erigió el Congreso de las Provincias Unidas el 27 de noviembre de 1811. Los gobiernos de Antonio Nariño, Juan Nepomuceno Niño, Juan del Corral y Manuel Rodríguez Torices en los respectivos estados de derecho formados por los colegios constituyentes mencionados, así como la autoridad del Congreso, fueron la expresión de la legitimidad recobrada después del trauma de las juntas de 1810. Las nuevas instituciones de estirpe liberal y republicana provenían de las cartas constitucionales, aprobadas "por la voluntad y consentimiento del pueblo".

Este legado institucional de la Primera República se actualizó en el Congreso de la villa del Rosario de Cúcuta a mediados de 1821, cuando los representantes de "los pueblos de Colombia" establecieron que la soberanía residía esencialmente en "el edificio firme y sólido" de la nación y que todos los funcionarios y magistrados eran sus agentes y responsables ante ella de su conducta pública. La institución del gobierno fue definida como popular representativa y el poder público se consideró dividido en los tres poderes nombrados Legislativo (bicameral), Ejecutivo (unipersonal) y Judicial. El territorio de la República se dividió en grandes departamentos sujetos a intendentes y éstos se dividieron en provincias, bajo la autoridad de gobernadores.

La Administración del vicepresidente Francisco de Paula Santander (1819-1827) y las cinco legislaturas constitucionales de 1823-1827 perfeccionaron las instituciones que emanaron de la villa del Rosario de Cúcuta. La hacienda y la fuerza pública recibieron sus leyes orgánicas, la deuda pública causada por la guerra libertadora fue establecida y reconocida, nuevos empréstitos fueron tomados en Inglaterra, la integración social de la nación se puso en marcha con las instituciones de la instrucción pública, la manumisión de esclavos y la incorporación de los indios a la ciudadanía; se restablecieron las relaciones con la Santa Sede para la provisión de nuevos prelados, se formalizó el servicio diplomático con los primeros estados que reconocieron la existencia de Colombia, se organizó el sistema electoral y el censo de población, se institucionalizó la división político-administrativa del territorio y los legisladores establecieron anualmente el tamaño de la fuerza militar permanente.

Las cinco legislaturas colombianas, integradas por los senadores y representantes de las provincias de los diez departamentos en que fue dividido el territorio nacional, cumplieron un meritorio papel que quedó consignado en la Gaceta de Colombia. Pero el entusiasmo republicano fue suspendido por la rebelión del comandante general de Venezuela cuando el Senado cometió el error de llamarlo a juicio por un caso menor que habría podido resolver una corte marcial. El respaldo que recibió en las provincias venezolanas el general Páez se convirtió en maledicencia contra la Constitución de 1821 y abrió la expectativa de una nueva "gran convención constituyente" que se frustró en la Ocaña de 1828. El Libertador fue empujado por las circunstancias a proclamar la dictadura y el atentado que sufrió a manos de un puñado de jóvenes radicales agravó la desconfianza en las instituciones liberales. El decreto orgánico que sirvió de ley constitucional hasta 1830, dado por el mismo Libertador, no pudo reparar la crisis institucional que atizó la escasez de fondos para el funcionamiento del gobierno. El desenlace es bien conocido: la disolución de Colombia y la formación de los Estados de Venezuela, Ecuador y la Nueva Granada.

Pero en 1831 el legado institucional ya era grande, de suerte que la constitución del Estado de la Nueva Granada perfeccionó la definición del Gobierno como "republicano, popular, representativo, electivo, alternativo y responsable". La tradición bicameral y el principio de la obediencia esencial de la fuerza armada fueron institucionalizadas como parte del carácter granadino. La legitimidad había ganado.