La arbitrariedad de la integración de los Estados federales

La época de 1855 a 1858 es la de la fundación del sistema federal en Colombia. Nadie ha tenido tanta parte en la fundación de este sistema como yo. Tomás Cipriano de Mosquera: Autobiografía, 20 de julio de 1867.

Los debates de las legislaturas de 1855 a 1857 son la demostración de la arbitrariedad con que fueron reintegradas las 36 provincias que existían en 1855 para formar ocho estados federales, pues el resultado pudo haber sido muy diferente. No existió una continuidad entre las tradiciones provinciales, y sus cantones, con el resultado obtenido. Esto significa que los conceptos de “antioqueñidad” o “santandereanidad” son productos culturales de la experiencia federal, sin referencia a la realidad de la división político-administrativa anterior. El tema de la “identidad regional” se muestra aquí, de manera clara, como una falacia política. La realidad es que las divisiones político-administrativas de nuestro territorio nacional no dependen de afinidades ambientales o culturales, sino de la voluntad de poder de hombres ambiciosos. Don Jorge Tadeo Lozano, por ejemplo, fue el primero que concibió la división de la jurisdicción de la Audiencia de Santafé en cuatro departamentos, y trató de ejecutarlo “por medios pacíficos, razonables y justos”.[1] Aunque no lo consiguió, el Congreso constituyente de la Villa del Rosario actualizó su proyecto al dividir el territorio de la Nueva Granada en los cuatro departamentos que se llamaron Cundinamarca, Boyacá, Cauca y Magdalena. La ambición del general Tomás Cipriano de Mosquera, como se verá más adelante, fue responsable de las congregaciones de provincias en buena parte de los Estados de la Confederación Granadina.

A mediados de 1835 escribió Juan José Nieto una larga carta al presidente Francisco de Paula Santander para anunciarle que él ya era “federalista por opinión y no por capricho ni resentimientos personales”, ni por rivalidad con los políticos del interior, sino por una postura de “verdadero republicano”. Desde la perspectiva de su provincia natal, Cartagena, había que ir meditando la posibilidad de ir transitando hacia una organización federal, pues era el mejor medio para que pudiera fomentar su progreso. Su punto de partida era la experiencia de las rivalidades de los diputados de las provincias del interior con los de la costa atlántica en las legislaturas nacionales, el ninguneo que hacían los primeros respecto de los segundos, la rivalidad personal “tan antigua como la América y como la revolución”, pero también las limitaciones constitucionales a la acción independiente de las cámaras provinciales, al punto que, aunque pudiesen recaudar ingresos fiscales decretados, su ejecución era obstaculizada por la oposición que los poderes nacionales hacían de sus facultades. Mientras llegaba una reforma en sentido federal, al menos habría que ir ampliando el régimen provincial, para dotarlo de mayor autoridad y autonomía en las acciones de fomento del progreso de las sociedades provinciales. Eran muchos los agravios que Cartagena podría listar respecto de Bogotá, partiendo del tiempo de las primeras repúblicas de la revolución, cuando en Santafé le negaron al comisionado Juan Marimón auxilios para enfrentar el sitio del Ejército Expedicionario. En Bogotá era voz común decir que de la costa solo escribían para solicitar empleos públicos, y los funcionarios enviados a gobernar Cartagena, como el general López, no achacaban a los empleados sus faltas, sino al país en el que vivían.

Aunque era muy temprano para introducir un régimen federal, al menos se podía aspirar a un incremento de las funciones de las cámaras provinciales, para que pudiesen resolver con autonomía los asuntos locales y beneficiar a sus habitantes, pues la experiencia les había demostrado que no podía esperarse nada de las legislaturas nacionales. La hipocresía de los habitantes de la costa debía ser tenida en cuenta: por un lado, aseguraban al Gobierno nacional que eran “centralistas hasta el hueso”, pero por el otro hablaban con reserva de la utilidad de la federación. Por ello, él prefería no ocultar su franca y republicana opinión en favor de la federación, advirtiendo que él no era separatista, sino federalista por sistema, tal como lo había difundido en la prensa. De todos modos, finalizó su representación gestionando dos empleos públicos para sus recomendados, fray Tomás Jiménez para prebendado de la Catedral y Leandro Padilla para portero del Tribunal de Apelaciones.[2]

El mismo Juan José Nieto representó ante la Cámara provincial de Cartagena, en octubre de 1838, la necesidad de solicitarle al Congreso Nacional el establecimiento de la forma federal de gobierno para la Nueva Granada, o al menos una mayor cantidad de atribuciones para las cámaras provinciales. Argumentó que esta provincia parecía un esqueleto desfigurado respecto de su valor primitivo, porque de su puerto había huido el comercio por la severidad de las leyes de su aduana, y porque no se habían aprobado todos los decretos dada por la cámara provincial en sus anteriores sesiones. La Cámara pasó el asunto a una comisión, quien informó que se trataba de un proyecto antipatriótico y disparatado de un espíritu inquieto, y que no debería variarse la forma constitucional de gobierno existente. Visto este informe, la Cámara ordenó archivar la representación de Nieto.[3]

Esta opinión republicana en favor del tránsito a un régimen federal tenía entonces una base ideológica, la antigua rivalidad de Cartagena con las provincias del interior de la Nueva Granada, un sentimiento de agravio acumulado, y una novedad institucional: las cámaras provinciales que habían sido introducidas por la primera carta constitucional del Estado en la segunda sección del título VIII, artículos 156 a 168. Integradas por los diputados de los cantones, estaban facultadas para decretar contribuciones y arbitrios para su aplicación en el fomento provincial, pero requerían la aprobación del Congreso Nacional. Podían fijar anualmente los presupuestos de gastos provinciales y fomentar las obras públicas y establecimientos de utilidad y beneficencia, recaudar y distribuir rentas e invertirlas en sus cantones. La carta constitucional de 1843, redactada por un notable ministerial —José Rafael Mosquera—, conservó las cámaras provinciales, pero no detalló sus funciones, remitiéndolas a una ley especial.

Vino después, en 1840, la Guerra de los jefes supremos de algunas provincias, que culminó con el pronunciamiento de Manuel González en El Socorro. Los otros jefes supremos fueron Salvador Córdoba (Medellín), Juan José Reyes Patria (Tunja), José González (Socorro), Francisco Carmona (Santa Marta), y otros pronunciados en Pamplona, Casanare, Ciénaga, Cartagena, Mompox, Riohacha y Panamá. Todos estos pronunciamientos reclamaron una organización federal y fueron inspirados por los escritos de un grupo de publicistas liberales que actuaban en Bogotá: Domingo Crispín Cuenca, Vicente Azuero, Francisco Soto, Florentino González, Salvador Camacho Roldán y el general José María Mantilla.

El impacto de la descentralización fiscal

Entre 1850 y 1857 se dieron nuevos pasos jurídicos hacia la instauración del federalismo en el Estado de la Nueva Granada, obligando al Congreso Nacional a modificar la propia carta constitucional para resolver su inconsistencia con el hecho de la erección de ocho estados federales. Un primer paso fue fiscal, presentado como una simple descentralización de rentas y gastos para aliviar la Hacienda Nacional del déficit que se había acumulado durante la primera Administración Mosquera. El segundo paso fue promovido por los congresistas de las provincias del Istmo de Panamá, gestores de la adopción de ciertas reformas legislativas que reconocieran los rápidos cambios acaecidos en ellas desde que se inició el intenso tráfico mercantil promovido por el descubrimiento de las minas de oro en California. El tercero fue la reforma de la carta constitucional de 1843 para incorporar las nuevas garantías ciudadanas difundidas por el ideario liberal en relación con la experiencia revolucionaria francesa de 1848. Una simple reforma de la nueva constitución de 1853 mediante acto legislativo fue el paso que permitió en 1855 la erección de Panamá como el primero de los estados federales, con lo cual se abrió de par en par la posibilidad legal de erigir otros estados, que después de un intenso debate legislativo terminaron por ser siete más. La realidad de la existencia legal de ocho estados federales en 1857 tornó obsoleta la carta de 1853, con lo cual se completó en 1858 el proceso legislativo con la adopción de la nueva carta constituyente de la Confederación Granadina.

Don Miguel Samper llamó la atención de sus contemporáneos sobre la Ley de descentralización de algunas rentas y gastos nacionales (20 de abril de 1850), presentada por Manuel Murillo Toro ante el Congreso Nacional, argumentando que “de ella surgió la reforma constitucional de 1853, precursora de la Federación”[4]. Aunque reconoció que en el ámbito fiscal esta ley no había cumplido la función que le asignaron los legisladores, que era corregir el desequilibrio entre los ingresos y gastos públicos, en el ámbito político se había abierto el camino de la adopción del régimen federal, un exceso que habría cometido el radicalismo liberal en su aspiración a corregir los supuestos excesos del centralismo anterior. Siguiendo esta sugerencia analítica de unos de los más destacados intelectuales neogranadinos de la segunda mitad del siglo XIX, situaremos los orígenes del régimen federal, que cristalizó plenamente en la carta constitucional de 1863, en los inicios de la administración del presidente José Hilario López, cuando Murillo Toro actuó como su secretario de Hacienda[5].

Después de presentar un informe sobre el estado de las rentas públicas, en la circunstancia de extinción del monopolio estatal de los tabacos y de las aduanas en los puertos de la provincia de Panamá, el secretario Murillo Toro llegó a la conclusión de que si el desequilibrio fiscal continuaba como venía desde los tiempos de la administración Mosquera (1845-1849), “correríamos evidentemente a la bancarrota y a las desgracias inevitables de una mala situación financiera”. Había llegado el momento de estudiar “el remedio radical que deba aplicarse a este estado de cosas”. La simple idea de reducir los gastos públicos e imponer alguna nueva contribución a los ciudadanos que reemplazara el faltante que había dejado la renta de tabacos le parecía inútil, por las dificultades casi insuperables que tendría su aplicación, derivadas de la cultura de las localidades que les hacía esperar todo del gobierno central y aún conseguir fondos en las cámaras legislativas para diversos efectos. En una sociedad pobre y sin industrias tampoco era fácil introducir nuevas contribuciones a los ciudadanos. El impuesto único directo era entonces la mejor esperanza para aumentar las rentas públicas, dado que el consumo y casi todos los ramos productivos estaban gravados, pero este camino requería de la colaboración eficaz de los funcionarios locales, pues ellos serían los encargados de la asignación y el recaudo. Sobre este principio habría que empezar a recorrer el nuevo camino fiscal, “que es un paso avanzado en el sistema del self-government, dando vida a las localidades, nuevo alimento y distinto campo de acción a los partidos, libertad a la industria y efectivos golpes a los monopolios que han empobrecido el país y servido solo al egoísmo de unos pocos.”

Dado que el sistema tributario indiano heredado por la República se estaba acercando a su fin, “sin que nada pueda sostenerlo contra los embates poderosos de la ciencia y de la democracia”, había que anticiparse para prevenir el impacto fiscal que ello tendría. Pasó luego Murillo Toro a ofrecerle a los legisladores una representación histórica de la paulatina demolición de la herencia fiscal que había heredado el régimen republicano, comenzando por la acción de los legisladores del Congreso de Villa del Rosario que habían eliminado los impuestos de sisa, alcabalas, mazamorreros de oro y tributos de indígenas. Los legisladores posteriores habían debilitado las rentas de aguardientes y los quintos de oro, hasta llegar a la eliminación de las rentas que provenían del monopolio de la producción y comercio del tabaco. Como los diezmos agropecuarios y las rentas de las salinas ya se encontraban amenazadas, lo único que se mantenía firme para la Hacienda Nacional eran las rentas de las aduanas y del papel sellado.

Como conclusión de su relato, Murillo Toro pasó a proponer la descentralización de las rentas no mencionadas y la transferencia de la potestad para imponer el impuesto único directo a las cámaras provinciales, por ser estas corporaciones las que, en su opinión, podrían con exactitud “determinar el medio de hacer más productivas las contribuciones” y la posibilidad de eliminar las rentas de diezmos y aguardientes en sus provincias. Como contrapartida de esta descentralización, deberían transferir a la Hacienda Nacional la quinta parte de los recaudos brutos de las rentas municipales, realizando sus gastos con el resto. Así quedarían las cámaras provinciales presionadas a mejorar su sistema fiscal y a sustituir las viejas rentas indirectas por la nueva contribución directa. Buena parte de estas ideas ya habían sido adoptadas por el Congreso de 1849 en relación con la provincia de Panamá, de tal suerte que podría confiarse en que las demás provincias harían un buen uso de estas atribuciones fiscales que se les concedían, pese a los errores iniciales que cabría esperar.

Advirtió este secretario de Hacienda que el proyecto de descentralización fiscal era un pensamiento político de suma transcendencia, pues se trataba de connaturalizar el espíritu de libertad mediante el fortalecimiento de los poderes locales, liberando al gobierno central de “tantas menudencias que, sirviendo de alimento a los partidos y ocupando el tiempo de los altos funcionarios, ni son bien dirigidas por la autoridad central, ni sirven para otra cosa que para acarrear mayores odiosidades a los gobernantes y exponerlos a las más groseras y degradantes calumnias”. El proyecto de descentralizar las rentas públicas y de transferir a las cámaras provinciales la tarea de proveer los gastos de las localidades daría a los partidos nuevos escenarios, para que dejasen de agruparse únicamente alrededor del gobierno nacional, “haciéndolo el centro de miserables intrigas, y embarazándolo en sus más importantes deberes”. La Hacienda nacional quedaría así fortalecida con sólo las rentas de aduanas (incrementadas por el control del contrabando), del papel sellado, de la quinta parte de las rentas brutas que le transferirían las municipalidades y de la venta de las tierras baldías, pues los innumerables gastos locales pasarían a ser responsabilidad de la gestión fiscal de las cámaras provinciales.

Efectivamente, el Congreso aprobó, con fecha del 20 de abril de 1850, la ley que reorganizó la Hacienda Nacional y descentralizó algunas rentas y gastos públicos. Las rentas de la Nación fueron reducidas a las aduanas (impuestos de importación de mercancías), los correos, la amonedación de metales, el papel sellado, las salinas, los descuentos a los sueldos y pensiones de los empleados públicos, la venta de tierras baldías o bienes nacionales, las multas o indemnizaciones y los aprovechamientos de las vías nacionales. Todas las demás rentas que a la sazón existían fueron cedidas a las provincias, quienes en adelante las recaudarían y administrarían en sus respectivas jurisdicciones. En consecuencia, las cámaras provinciales quedaban en libertad para crear o suprimir todas las rentas distintas a las nacionales, excepto aquellas identificadas por la ley (artículo 17). Cada año, las cámaras provinciales expedirían el presupuesto de rentas y gastos de sus respectivas provincias, siendo los gobernadores los ordenadores de los gastos. Sólo en las provincias del Istmo de Panamá no se cobraría el impuesto de aduanas ni otro alguno por el tránsito de mercancías de un océano al otro.

Esta descentralización de las rentas públicas y promoción de la iniciativa fiscal de las cámaras provinciales fue percibida por algunas personas perspicaces, tales como el editor de la Gaceta Oficial, como una federación en las finanzas introducida por la Administración del 7 de marzo[6]. Efectivamente, todas las cámaras provinciales se reunieron de emergencia ese mismo año de 1850 para examinar el problema de la nueva administración de las haciendas provinciales, bajo el espíritu liberal que pugnaba por la introducción del impuesto único directo. La Cámara de la provincia de Cúcuta (llamada Santander) ordenó formar en cada cantón un catastro de “los capitales empleados en propiedades urbanas y rurales, y en las diversas industrias que en ellos se ejerzan”. Juntas de catastro debían establecerse el primero de marzo de 1851 para reunir la información de la propiedad inmobiliaria, comercial e industrial que debía tener a la vista la Cámara de la provincia en sus sesiones de ese año[7]. Por otra parte, esta Cámara creó una nueva contribución para sufragar los gastos de caminos: desde 4 hasta 12 reales para todos los varones, y para las mujeres si manejaban por sí mismas sus negocios. Los de la clase inferior podían pagar la contribución en jornales de trabajo personal. Esta contribución reemplazó el servicio personal subsidiario.

Por su parte, la Cámara de la provincia de Mompós examinó el déficit fiscal que resultaría en 1851 por la aplicación de la descentralización de la ley. El gobernador Juan A. Gómez sostuvo, en contra de la opinión de algunos diputados, que la descentralización era ventajosa para la provincia, pues podía considerarse “un paso agigantado que influirá poderosamente en la prosperidad general de la República y en la de las provincias en general”[8]. La Cámara de la provincia de Soto estableció su presupuesto de rentas y gastos para el segundo semestre de 1850 determinando que las rentas provinciales serían los derechos de pontazgo sobre el río Sube y de peajes en los caminos provinciales, las multas, las licencias para loterías y rifas, establecimiento de capillas o fiestas públicas; la quinta parte de la renta de aguardientes, las rentas producidas por los censos o bienes cantonales y provinciales. Los gastos estaban representados por el funcionamiento de la Cámara (gastos de oficina, viáticos y dietas de los diputados), de las cárceles y de las secretarías de los jefes políticos cantonales[9].

El editor de la Gaceta Oficial reconoció, a finales de 1850, que la democracia pura y genuina solo podría llegar a tener una existencia auténtica en el “sistema de libertad seccional que unos llaman gobierno municipal, y otros, federación”, pero que en el fondo no era más que el “reconocimiento de los poderes públicos en todas las escalas territoriales, organizados según los principios más populares”[10]. Una “administración democrática”, como la del 7 de marzo, debería encaminar su política a ese resultado, pese al obstáculo de la carta constitucional de 1843. La Ley de descentralización de rentas y gastos era entonces un camino pacífico y seguro para llegar al régimen federal, pues acostumbraría al pueblo a la práctica de la libertad municipal, esquivado “los embarazos que oponen siempre a toda reforma los intereses de partido”. Con la mencionada ley el Gobierno no solo habría resuelto el problema fiscal sino además “la coyuntura de dar un paso enérgico y resuelto en la vía de la federación”. Dado que al régimen centralista correspondían los impuestos indirectos, el proyecto de introducir el impuesto único directo requería la adopción del régimen federalista, ya que ponía “la administración de los caudales públicos en manos de los mismos a cuyo servicio debían destinarse”.

Relató el editor que la introducción del impuesto directo había sido un experimento temprano de José María del Castillo y Rada, secretario de Hacienda de la primera Administración Santander[11], pero la resistencia que se le opuso obligó a suspenderlo. Basado en esa primera experiencia fallida, el secretario Manuel Murillo Toro había llegado a la convicción de que "la contribución directa si es poco menos que imposible como contribución nacional, es fácilmente realizable dándole un carácter municipal". Puestas las provincias en la responsabilidad de sufragar todos sus gastos, poco a poco tendrían que introducir el impuesto directo, abandonando el antiguo sistema de impuestos indirectos en unos seis o siete años. En efecto, la Cámara de la provincia de Neiva incluyó en el presupuesto de rentas y gastos de 1851 el cobro de la contribución directa (137.600), que ascendía al 70% del total de los ingresos provinciales, seguida de lejos por la renta de aguardientes (25%)[12].

El secretario de Hacienda informó al Congreso de 1851 que el impuesto único directo era la única solución del problema fiscal del país, siendo su introducción únicamente posible por la vía de la descentralización fiscal, pues eran las provincias las que sabían sus montos posibles, conforme a su diversa riqueza. Por ejemplo, en las provincias de Mariquita y Neiva, de escaso movimiento comercial y circulación de numerario, fue fijada una cuota provincial general que sería distribuida entre los individuos en forma proporcional y conforme a la prudencia de los cabildos y de los jurados especiales que ellos creasen. En cambio, en las provincias de Bogotá y el Socorro, donde el tráfico era más activo y la riqueza más centralizada, se había fijado el 1% de la renta anual de cada ciudadano. En las provincias muy pobres, como Chocó y Valledupar, se había fijado entre uno y veinte reales por cabeza, según la capacidad. Podía calcularse que en 1851 las provincias recaudarían 166.851 pesos por esta contribución, lo cual representaba la cuarta parte de las rentas municipales de las provincias. Una docena de provincias ya había establecido esta renta (Bogotá, Chocó, Fábrega, Mariquita, Neiva, Ocaña, Panamá, Riohacha, Santa Marta, Socorro, Veraguas y Valledupar) y se esperaba que las demás siguieran este ejemplo. En doce provincias también se había suprimido el cobro de los diezmos eclesiásticos, quedando vigente en las 17 provincias restantes, donde seguía atribuyéndosele un origen divino a esta contribución. Los quintos del oro fueron suprimidos en las provincias de Antioquia, Soto y Mariquita; y en las de Chocó y Barbacoas se redujo al 3%. Las haciendas municipales fueron organizadas en diez provincias, donde se avanzaba hacia el objetivo de que fuesen los municipios los responsables de sus adelantos.

El mismo secretario señaló ante el Congreso los problemas que ya había mostrado la descentralización: la provincia del Chocó había impuesto un real a cada carga de tabaco introducido y autorizó al gobernador para que restableciera el monopolio de la Hacienda provincial sobre el tabaco. La provincia de Antioquia cargó con altos peajes a las cargas de tabaco, maíz, cacao y mercancías extranjeras introducidas de otras provincias. Advirtió que, si las provincias afectadas por estas medidas pasaban a imitarlas o a tomar represalias, “harían del límite de cada provincia una aduana, y de cada provincia hermana una enemiga”[13]. El 14 de octubre de 1851 la Cámara provincial de Bogotá ordenó suprimir, desde 1852, el cobro de los derechos de peajes y los de venduta, siendo reemplazados por una contribución directa provincial sobre la renta: 2 reales anuales para los que tuviesen rentas inferiores a 600 pesos, y el uno y medio por ciento adicional para las rentas superiores a 600 pesos. En esta provincia fueron eliminados, a cambio del impuesto directo (llamado subvención provincial), las contribuciones que se pagaban por registro de escrituras (producía anualmente unos 7.500 pesos), el trabajo personal subsidiario (tres jornales o su equivalente en dinero: 6 reales para jornaleros, 14 para los acomodados y 21 para los ricos) que podía llegar a producir anualmente 87.500 pesos, la contribución vecinal subsidiaria (repartida por el cabildo para los gastos de la cárcel, la escuela primaria y el culto religioso) que producía 5.000 pesos anuales, los derechos de estola (10 reales por bautismos, 7 por matrimonios y entierros) que le producían al Clero de las 96 parroquias de la provincia aproximadamente 60.000 pesos anuales; las primicias, que le producían al Clero unos 35.000 pesos anuales; los diezmos, que fueron rematados en 55.000 pesos durante el año 1851; y los peajes, que en este mismo año se remataron en 42.000 pesos. Si a esto se agregaban unos 39.000 pesos que ganaban anualmente todos los que recibían la cobranza en pública almoneda (30%), se calculó que todas estas contribuciones suprimidas montaban anualmente 331.000 pesos. Sólo 100.000 pesos ingresaban al Tesoro Provincial directamente (peajes, diezmos, registro), porque el resto iba a parar a otros bolsillos: el trabajo personal y la contribución subsidiaria se dilapidaban en la mejora de las haciendas personales de los alcaldes de los distritos rurales, y en la desorganización de los alcaldes y jefes políticos; las primicias y derechos de estola iban directamente a los bolsillos de los curas; las ganancias de los cobradores de cada rubro, pactadas en los remates, iban a los bolsillos personales de aquellos.

Según estas cifras[14], menos de la tercera parte de las contribuciones públicas de la provincia de Bogotá ingresaban a su Hacienda. La reforma fiscal del impuesto único directo era entonces un esfuerzo empeñado por el Estado para construir el monopolio sobre todos los recaudos públicos, arrebatándoselos al Clero, a los cobradores por contrato y a los funcionarios parroquiales que los desviaban hacia sus haciendas y las de los jefes políticos.

Durante el año 1851 se empezó a cobrar en la provincia de Bogotá la subvención provincial del 1% sobre el valor de las rentas personales. Las juntas calificadoras repartieron entre el vecindario (44.000 contribuyentes) la suma de 48.000 pesos, de tal suerte que unas 30.000 personas contribuirían con sólo 2 reales (los jornaleros estaban exentos). Para el año 1852 se subió la subvención a uno y medio por ciento, esperando recaudar 72.000 pesos. Si se agregaban a esta suma los 37.600 pesos que resultaban de la contribución para el sostenimiento del culto católico, se percibe claramente el cambio fiscal realizado: la contribución directa apenas montaba 109.600 pesos, que comparados con el monto de las contribuciones indirectas eliminadas (331.000 pesos) dejaba un ahorro para los contribuyentes de 215.250 pesos.

Pese a estas dificultades, el gobernador de la provincia de Vélez informó en 1851 a la Cámara Provincial sobre los “felices efectos” de la ley sobre descentralización con el siguiente juicio: “Esta redentora disposición, que ha sacado a las provincias del abatimiento y postración en que las tuviera el letal centralismo, será uno de los monumentos que eternizarán la memoria del venturoso 7 de marzo de 1849”[15]. Los diezmos, por ejemplo, habían sido eliminados en varias provincias. La contribución directa, en proporción a las rentas personales, tendría que introducirse en la provincia de Vélez para reemplazar las rentas de diezmos, e incluso la de aguardientes.

El estado de las rentas públicas en la provincia del Socorro durante el año 1850 refleja los efectos de su descentralización en dos niveles: el cantonal y el provincial. Los distritos municipales (cantonales) del Socorro, Barichara, Charalá, Jordán, Oiba, San Gil y Zapatoca recaudaron 206.578 reales, una suma superior en 50.719 a la recaudada en 1849, “resultado necesario de las mayores facilidades que hoy tienen los cabildos para arbitrar contribuciones y aumentar y disminuir las existentes”. Los egresos de esos distritos fueron de 114.473 reales. Se agregaba a los ingresos las rentas comunes de los cantones, que ascendieron a 46.218 reales, de los cuales se gastaron 15.901 reales. Las rentas de fábrica, destinadas al culto católico, ascendieron a 118.894 reales, de las cuales se gastaron 101.623 reales. Las rentas provinciales provenían de aguardientes, hipotecas y registro, derecho de títulos de empleados públicos, impuesto directo, otros).

En 1853, el secretario de Gobierno informó al Congreso Nacional sobre los efectos generales de la ley de descentralización de rentas y gastos, “bien acogida por los pueblos”. Las rentas indirectas que se habían cedido a las provincias fueron eliminadas casi unánimemente por éstas: los diezmos, que, aunque era la más productiva, “ya había perdido el prestigio de impuesto divino que facilitaba su recaudación”; la del oro, que no podía continuar por la facilidad que ofrecía al contrabando y por ser este el primer artículo de exportación que tenía la República; la de aguardientes, por “las vejaciones escandalosas que son consiguientes al monopolio de este ramo”. Tuvieron entonces que empezar a establecer apresuradamente “el mejor de los impuestos, el directo proporcional”, aún sin tener la información catastral para su cobranza. La dificultad de su recaudo y la eliminación de las otras rentas habían producido un déficit de consideración en la mayoría de las tesorerías provinciales, agravada por el incremento de las provincias y de los empleados públicos.

El impacto político de la Ley de descentralización de rentas también fue descrito en el informe de Patrocinio Cuéllar: los vecinos de cada distrito parroquial pretendieron erigirse en cabecera de cantón, los de las cabeceras cantonales en capitales de provincia, y los de éstas en sedes de tribunales de distrito. La creación de nuevas entidades provinciales, pues en 1853 ya había ascendido su número a 35, provocó, en su opinión, tres resultados desfavorables al progreso de las localidades: la incapacidad de algunas nuevas provincias, como las de Zipaquirá y Tequendama, para atender a sus gastos de funcionamiento y de mejoras públicas (cárceles, caminos, puentes, escuelas, beneficencia), dada su escasa población y riqueza; los bajos sueldos de los empleados públicos, que alejaba de su servicio a los ciudadanos con mejores aptitudes para ejercerlos; y el incremento de las contribuciones fiscales sobre los ciudadanos para el pago de tantos empleos públicos de las provincias.

El resultado final era la falta de armonía entre la división territorial de la República y el sistema descentralizador de gastos e ingresos, pues el sistema de alta división territorial correspondía a regímenes centralizados. A la descentralización debían corresponder provincias de gran extensión territorial, población y recursos, para que fuesen viables.

El secretario Plata presentó ante la Legislatura de 1854 un proyecto de ley para fijar las contribuciones y rentas nacionales que formarían el Tesoro Nacional y cubrirían los gastos del gobierno central. Las primeras eran las que se recaudarían en las aduanas (impuestos sobre la importación de mercancías y sobre buques, o en su defecto el subsidio), el impuesto sobre la sal, el papel sellado, la deducción sobre metales preciosos amonedados y las rentas de manumisión (impuestos sobre sucesiones, rentas y sueldos municipales). Se abolirían los impuestos de sello y derecho de títulos, el de la internación de sales y la deducción que se les hacía a los sueldos públicos para manumisión. Las rentas nacionales provendrían de la venta de bienes nacionales, los correos y los aprovechamientos (intereses de mora, multas, cambio de moneda extranjera, etc.). Se cargaba además sobre las rentas municipales un subsidio forzoso.

El impacto del régimen municipal adoptado en la constitución de 1853

La reforma de la constitución de 1843 había comenzado en la Legislatura de 1851, que designó una comisión para preparar el proyecto de reforma, integrada por José María Plata (Santander), Eugenio Castilla (Mariquita), Francisco Javier Zaldúa (Bogotá), Carlos Martín (Bogotá), José María Rojas Garrido (Neiva) y Manuel María Mallarino (Buenaventura), quien dejó constancia de su desacuerdo en varios artículos. El proyecto definitivo fue firmado el 26 de abril de 1851 y publicado en la entrega 1.220 de la Gaceta Oficial (6 de mayo de 1851), quedando integrado por 47 artículos que se distribuían en nueve capítulos.

Las principales reformas se referían a una organización federal de las provincias, pero no como una “alianza de estados soberanos e independientes”, sino como una mera “unión de provincias”, las cuales se reservarían el poder municipal y solo cederían al gobierno del Estado la conservación del orden público, el derecho a resolver sobra la paz y la guerra, la organización del Ejército y de la Hacienda nacionales, la legislación civil y penal, la demarcación del territorio nacional y el de las provincias, las relaciones exteriores y la reforma de la Constitución. Se introdujo el sufragio universal masculino directo y secreto, por mayoría relativa, para la elección presidencial, de los magistrados de la Suprema Corte Federal, de los gobernadores y los miembros del Congreso.

Florentino González, un adalid de la autonomía de las provincias y del poder municipal, introdujo en el proyecto constitucional de 1853 todo un capítulo sobre el régimen municipal (artículos 47 a 55), un cambio que se convirtió en un gran paso hacia la adopción del régimen federal, pues adicionó a las legislaturas provinciales el poder constituyente suficiente para adoptar todo lo que juzgaran conveniente para su régimen y administración interior. Los gobernadores, pese a que eran agentes del poder ejecutivo nacional, fueron obligados, como jefes del “poder ejecutivo municipal”, a cumplir las atribuciones y deberes que correspondían a las instituciones municipales. Los diputados ante las legislaturas provinciales quedaron dotados de las mismas inmunidades e irresponsabilidades que tenían los legisladores nacionales. Esas legislaturas provinciales procedieron desde este año a darse sus constituciones provinciales.

La constitución municipal de la provincia de García Rovira puede ejemplificar esta transformación: su primer artículo declaraba su libertad e independencia para adoptar su régimen propio, dirigido a garantizar a sus habitantes los derechos gratuitos a la instrucción primaria y la inhumación de su cadáver en cementerios municipales. Un gobierno municipal dividiría el ejercicio de su poder en tres ramas (legislativo, ejecutivo y judicial), de suerte que la legislatura provincial aprobaría ordenanzas. Fueron creados en las localidades cabildos, con las atribuciones de abrir nuevos caminos, organizar mercados y ferias, establecer instituciones de instrucción, beneficencia y caridad; construir obras públicas, organizar el aseo y la salubridad, y fomentar los adelantos y la civilización. Por supuesto, estos cabildos podrían establecer, mediante acuerdos, nuevas contribuciones directas o indirectas, reglamentar su recaudo, autorizar empréstitos, crear empleos y enajenar fincas públicas. Apareció la figura del personero municipal y del juez municipal.

La constitución de 1853 introdujo, según la opinión del secretario de Gobierno de la Administración Obaldía, Pastor Ospina, “una verdadera federación de provincias”. Cada una de ellas era “soberana absoluta en todos los negocios de su particular interés”, pues era responsable de proveer sus propias necesidades.[16] Pero para poder funcionar bien necesitaban hombres inteligentes y recursos suficientes de su sistema rentístico para ejecutar las tareas de su agenda administrativa, con lo cual las provincias pequeñas se vieron en aprietos. Era necesario emprender el camino de retorno, reduciéndolas a provincias grandes, con una buena dosis de arbitrariedad de los legisladores: no importaría el nombre genérico (provincia, circuito, cantón) ni el nombre propio (Alto o Bajo Magdalena), ni la capital, por ejemplo, la propuesta con el nombre de Bajo Magdalena podría ser cualquiera (Cartagena, Santa Marta, Barranquilla o Mompós).

El Congreso aprobó el acto legislativo del 24 de mayo de 1851, por el cual se reformó en su totalidad la constitución de 1843. Conforme al artículo 170 de esta, la siguiente Legislatura tenía que aprobar de nuevo el acto legislativo para poder pasar a la sanción presidencial. Sin embargo, dado que también se exigía que debía publicarse seis meses antes de las elecciones para congresistas, lo cual no pudo cumplirse, correspondió a la Legislatura de 1853 la nueva aprobación del acto legislativo, con lo cual fue el presidente Obando quien sancionó la nueva Carta.

Ricardo Villa, representante de la provincia de Antioquia en 1856, hizo una historia de las consecuencias del empoderamiento de los poderes provinciales por efecto de la constitución de 1853, un resultado final del proceso político de descentralización de los negocios públicos que terminó concediendo a las provincias “una soberanía casi plena en todos sus negocios internos”. El poder municipal había dado a las provincias un poder descomunal, revirtiendo el ordenamiento de la constitución de 1843, para la cual “la nación era todo, las secciones nada”. La responsabilidad del orden público seccional pasó a los gobernadores de las provincias, quedando en el gobierno nacional solo la responsabilidad de la ficción del “orden general”, como decía el inciso 1° del artículo 10 de la constitución de 1853. Esto significaba que las revoluciones se habían descentralizado, pues su represión correspondía a los gobernadores provinciales, con los riesgos que ello conllevaba. Los gobernadores eran elegidos directamente por los electores de las provincias, y las legislaturas provinciales hacían los escrutinios con total independencia e irresponsabilidad. Su legitimidad era independiente del jefe del Estado. Pero, cuando un gobernador se hacía con el empleo por la fuerza o el fraude electoral, la provincia tenía que resolver este asunto por sí misma, incluso mediante un levantamiento revolucionario. Esta neutralidad del poder ejecutivo nacional en las pugnas violentas de las provincias se trasladaría a los nuevos estados soberanos que se estaban proyectando, con lo cual el problema político que se avecinaba era la encrucijada de las administraciones nacionales: ¿neutralidad o intervención armada? El problema básico era que los delitos contra el orden público seccional no podrían ser castigados con las leyes nacionales, con lo cual el “orden general” era una ficción constitucional.[17]

Una vez creados los primeros ocho Estados federales por las Legislaturas de 1855 a 1857, esta última legislatura resolvió el problema del orden público interior de esos Estados con la Ley del 18 de junio de 1857: efectivamente, al gobierno de cada Estado le correspondía mantener el orden público, y restablecerlo cuando fuese turbado. Pero introdujo unas excepciones: cuando el gobierno de un Estado fuera incapaz de restablecer el orden turbado, o cuando la continuación de la subversión amenazara el orden en otro Estado, podría el poder ejecutivo de la Confederación usar su fuerza pública para restablecer el orden turbado en ese Estado. Cuando el gobierno de un Estado turbara el orden público, bien para desconocer la autoridad del gobierno nacional e independizarse, o bien para oponerse a lo ordenado por la constitución y las leyes, el poder ejecutivo nacional podría usar la fuerza pública para mantener la integridad de la república. En esos casos, los gastos causados por el restablecimiento del orden público serían a cargo del mismo Estado perturbado. Esta ley fue firmada por el general Tomás Cipriano de Mosquera, como presidente del Senado, actor principal del levantamiento del Estado del Cauca contra el poder ejecutivo nacional en 1860-1861.

El mensaje del vicepresidente Mallarino a las cámaras legislativas de 1855 insistió en la eliminación de las 36 provincias existentes mediante su integración en provincias más grandes, que calculó en nueve. Los reclamos de los distritos parroquiales contra las cámaras provinciales habían facilitado el proceso de su división hasta el extremo, creando problemas en la representación política en los cuerpos legislativos. El desnivel producido forzó la creación de más provincias, proceso presionado por las rivalidades de las localidades. Como ya los distritos tenían vida propia, las legislaturas provinciales habían perdido su significación. Las tareas de la agenda provincial (fomentar la instrucción primaria, mejorar los caminos, fundar casas de beneficencia y mantener cárceles) requerían provincias grandes, concentradoras de mayores recursos fiscales. Era preciso acometer una nueva división territorial, pero sin caer en la tentación de establecer un régimen federal de estados.

Durante la sesión del Senado correspondiente al 15 de febrero de 1855 se dio segundo debate a un proyecto de ley sobre división territorial. A excepción del Istmo de Panamá, el territorio de la república se dividiría en grandes provincias que se llamarían Cundinamarca (integrada por las provincias Bogotá, Zipaquirá y Tequendama, menos el cantón de Tocaima y el distrito de Cunday), Boyacá, Socorro, Santander, Bajo Magdalena (integrada por las provincias de Cartagena, Sabanilla, Mompós, Valledupar, Santa Marta y Riohacha), Alto Magdalena, Caldas (Cauca, Buenaventura, Popayán, Pasto, Túquerres, Barbacoas y el cantón de San Juan, menos el cantón de Supía), Antioquia.

El senador Santiago La Guardia presentó un proyecto de decreto para eliminar la provincia de Azuero, al tenor del antecedente de su cámara provincial, que en 1852 había presentado esta misma solicitud. Había comenzado el proceso de reducción de las cuatro provincias del Istmo a una sola. Efectivamente, la provincia de Azuero fue suprimida por la Ley del 9 de marzo de 1855, con los cual sus distritos parroquiales (Parita, Pesé, Macaracas, Las Minas, Ocú y Santa María) fueron agregados a la provincia de Azuero, y el resto a la provincia de Panamá. La provincia de Antioquia fue reintegrada por la Ley del 14 de abril de 1855, con lo cual desaparecieron las provincias de Medellín y de Córdova, pasando la ciudad de Medellín a ser su nueva capital. La provincia de Pamplona fue reintegrada por la Ley del 18 de abril de 1855, desapareciendo las provincias de Santander, García Rovira y Soto. Las provincias de Túquerres y Barbacoas fueron reintegradas a la provincia de Pasto, pero los cantones de Iscuandé y Micay se agregaron a la provincia de Popayán. Las provincias de Tequendama, Bogotá, Cundinamarca y Zipaquirá fueron reintegradas a la provincia de Bogotá por la Ley del 24 de mayo de 1855, pero los distritos parroquiales de Cunday, Melgar, El Carmen y Santa Rosa se agregaron a la provincia de Neiva; los de Chaguaní, San Juan y Vianí a la de Mariquita; y los de Guateque, Guayatá, Sutatenza y Somondoco a la de Tunja.

Durante la sesión del Senado correspondiente al 15 de febrero de 1855 se dio segundo debate a un proyecto de ley sobre división territorial. A excepción del Istmo de Panamá, el territorio de la república se dividiría en ocho grandes provincias que se llamarían Cundinamarca (integrada por las provincias Bogotá, Cundinamarca, Zipaquirá y Tequendama, menos el cantón de Tocaima y el distrito de Cunday), Boyacá (integrada por las provincias de Tunja, Tundama y Casanare, más el cantón de Chiquinquirá), Socorro (provincias del Socorro y Vélez, menos el cantón de Chiquinquirá), Santander (provincias de Soto, García Rovira, Pamplona, Santander y Ocaña), Bajo Magdalena (integrada por las provincias de Cartagena, Sabanilla, Mompós, Valledupar, Santa Marta y Riohacha), Alto Magdalena (provincias de Mariquita y Neiva), Caldas (Cauca, Buenaventura, Popayán, Pasto, Túquerres, Barbacoas y el cantón de San Juan, menos el cantón de Supía) y Antioquia (Antioquia, Medellín y Córdova, con los cantones de Atrato y Supía). Este proyecto fue negado en el tercer debate, porque ya los legisladores se orientaban hacia el proyecto de convertir estos conglomerados provinciales en estados federales.

Al tenor del capítulo VIII de la constitución de 1853, que había autorizado a las legislaturas de las provincias para darse sus propias constituciones provinciales, entre el segundo semestre de 1853 y el segundo semestre de 1855 se instalaron las legislaturas constituyentes de las provincias de García Rovira, Vélez, Soto, Socorro, Ocaña, Pamplona, Pasto, Antioquia, Cundinamarca, Bogotá, Tequendama, Neiva, Zipaquirá, Cauca, Buenaventura, Tundama, Tunja, Casanare, Cartagena, Chocó, Sabanilla, Riohacha, Valledupar y Santa Marta. La autonomía del nuevo régimen provincial y municipal era un hecho consumado, garantizado por el proceso de reintegración de muchas provincias a las matrices de las que se habían separado.

¿Por qué se exceptuó al Istmo de Panamá? Porque en la Cámara de Representantes se estaba debatiendo, simultáneamente, el proyecto de acto adicional a la constitución que convertiría a las cuatro provincias del Istmo en un Estado federal. Este proyecto se había aprobado en la Cámara de Representantes durante el año 1854 y había recibido en el Senado varias modificaciones, regresando a la Cámara en 1855 para nuevas modificaciones, supervisadas por los senadores Santiago La Guardia y Justo Arosemena. Ese proyecto ya hablaba de la reunión de una asamblea constituyente para la aprobación de una carta constitucional propia para el Estado de Panamá. Este proyecto se convirtió finalmente en el tercer debate dado en la Cámara en un acto adicional a la constitución del 27 de febrero de 1855, sancionada por el vicepresidente José de Obaldía, encargado del poder ejecutivo. Nacía el Estado de Panamá mediante la integración de las provincias de Panamá, Azuero, Veraguas y Chiriquí. Solo dependería de la Nueva Granada en lo relacionado con las relaciones exteriores, ejército permanente y marina de guerra, naturalización de extranjeros, crédito nacional, pabellón y escudo de armas, tierras baldías nacionales, pesos y medidas nacionales. Una asamblea constituyente de este Estado aprobaría una carta constitucional propia para este Estado. Recibiría de la nación 150.000 hectáreas de tierras baldías. La Asamblea constituyente del Estado de Panamá fue convocada de inmediato por el vicepresidente Mallarino. Las sesiones se abrieron el 15 de julio de 1855 en la ciudad de Panamá, con 31 diputados nombrados por sus tres provincias: 15 por Panamá, 12 por Veraguas y 4 por Chiriquí. De inmediato eligió a Justo Arosemena como jefe superior provisorio del Estado, y se comenzó a publicar la Gaceta del Estado de Panamá.

Ante la Legislatura de 1855 fueron presentados ante la Cámara de Representantes otros proyectos de ley encaminados a crear siete estados federales más:

Boyacá, integrado con las provincias de Tunja, Casanare, Tundama, García Rovira y Vélez. Proyecto presentado por los representantes Cenón Solano, Arcesio Escobar, Romualdo Liévano, Eliseo Payán, Domingo Téllez Caro, Saturnino Zapata, Miguel Cabal, Tomás Cipriano de Mosquera, Ramón Argáez, José María Bossa, Francisco Chávez, Ignacio Medina y Lorenzo A. Viana.

Santander, integrado con las provincias de Ocaña, Santander, Pamplona, Soto, Socorro, García Rovira y Vélez (sin el cantón de Chiquinquirá), y los cantones de Soatá y El Cocuy. Proyecto presentado por los representantes Rito Antonio Martínez, Scipión García Herreros, Estanislao Silva, Enrique Vargas, Alipio Mantilla, Santos Gutiérrez, José Joaquín Isaza, Tomás Cipriano de Mosquera, Manuel José Anaya, Julián Alcina Páez, José María Pinzón, Francisco Chávez, Ignacio Medina, Fidel Méndez, Dionisio Facio, Eliseo Payán, José Ignacio Rosa y Manuel Canuto Restrepo.

Antioquia, integrado con las provincias de Antioquia, Córdova, Chocó y Medellín. Proyecto presentado por los representantes Ramón Argáez, Arcesio Escobar, Tomás Cipriano de Mosquera, Manuel Canuto Restrepo, Santos Gutiérrez, José Joaquín Isaza, Saturnino Zapata, Emeterio Ospino, Rito Antonio Martínez, José Ignacio Rosa, Dionisio Facio, Cenón Solano, Alipio Mantilla, Marcelino Valverde, Estanislao Silva, Francisco Chávez, Fidel Méndez, Manuel José Anaya, José J. Alviar, José María Pinzón. En el curso del primer debate, se propuso otra integración: las provincias de Antioquia, Córdova y Medellín, más los cantones de Supía y Atrato, con el distrito de Nare.

Calamar, integrado con las provincias de Cartagena, Sabanilla, Santa Marta, Valledupar, Riohacha y Mompós. Proyecto presentado por los representantes Rafael Núñez, Manuel José Anaya, Marcelino Valverde, Tomás Cipriano de Mosquera, José María Triana, José Manuel Bossa, José Joaquín Isaza, Emeterio Ospino, Cenón Solano. En el segundo debate se le denominó Estado de Tenerife.

Cundinamarca, integrado con las provincias de Cundinamarca, Bogotá, Zipaquirá y Tequendama, menos los distritos de Melgar, El Carmen de Apicalá, Santa Rosa y Cunday.

Tolima, integrado con las provincias de Neiva y Mariquita, con los distritos de Melgar, El Carmen de Apicalá, Santa Rosa y Cunday, menos el distrito de Nare.

Caldas, integrado con las provincias de Popayán, Caldas, Túquerres y Barbacoas.

Esta misma Legislatura comenzó el debate de un proyecto de reforma constitucional para dar paso a un nuevo entre político-administrativo que se llamaría “Confederación Granadina”. El primer debate mostró la arbitrariedad con la que se procedía: el proyecto proponía diez estados “soberanos e independientes” que se confederarían, pero el representante Scipión García Herreros propuso que fueran solo siete los estados, y bajo el nombre de “Confederación Andina”.

Durante el segundo semestre de 1855 fueron consultadas las legislaturas de las provincias sobre la conveniencia de seguir ensanchando el poder municipal hasta el punto de pasar a crear estados soberanos, como se hizo este año con el Estado de Panamá, con lo cual significaba que había que reformar la constitución de 1853. Se repetía la experiencia de consulta a funcionarios públicos hecha en 1841, antes del debate y aprobación de la constitución de 1843. Las respuestas enviadas al secretario de Gobierno interino, Pastor Ospina, expresaron el siguiente balance: cinco legislaturas (Cartagena, Bogotá, Cauca, Sabanilla y Pasto) se opusieron a cualquier reforma constitucional que permitiese una transición al régimen federal de estados. La Legislatura de Cartagena, encabezada por tres experimentados personajes (el general Joaquín Posada Gutiérrez, el jurista Antonio del Real y Manuel Espinosa) ni siquiera contestaron la consulta, advirtiendo que las legislaturas provinciales no tenían facultad alguna para opinar, ni para votar, pues tratándose de un asunto de interés nacional, correspondía solo a los miembros del congreso nacional expresar sus opiniones en este asunto. El procedimiento era políticamente riesgoso, pues el congreso quedaría sujeto a la opinión mayoritaria de las legislaturas provinciales, dado que, si opinaban en contrario, muchos dirían que se oponía a la voluntad de las mayorías de la nación.

La Legislatura de Bogotá argumentó, en la voz de Pedro Gutiérrez Lee, que no convenía destrozar el gran cuerpo político que “la naturaleza, la razón y el interés general crearon compacto y han conservado unido para la común felicidad de sus miembros”. Había que acatar las lecciones de la historia de la Nueva Granada y de la América española, además del “vértigo y calamidades” que las innovaciones habían producido en la república. La Legislatura del Cauca dijo, en las voces de Miguel W. Quintero, Francisco F. Martínez y Santiago Silva, que la reciente constitución de 1853 era suficiente para la autonomía provincial y debería experimentarse más tiempo. La república necesitaba sosiego, y no dar ocasión para que los demagogos explotasen en su provecho las pasiones de la multitud. La federación requería muchos más hombres capacitados para administrarla. Como el caso de Panamá aún no podía mostrar resultados, la prudencia aconsejaba abstenerse de una nueva reforma constitucional. El sistema federal había producido males sin cuento en México, Centroamérica y Argentina, algo que debía tenerse en cuenta para esperar, además que el sistema federal podría producir guerras civiles entre los estados, atizadas por los partidos políticos. Efectivamente, cuando la Legislatura constituyente de Panamá introdujo el nuevo impuesto de toneladas, cargándolo sobre los buques que arribaran a los puertos panameños, provocó una inmediata reclamación de los cónsules de los Estados Unidos y Francia, así como del agente de la Compañía del Ferrocarril, obligando al gobernador a suspenderlo. Como se trataba de la principal fuente de ingresos del nuevo Estado, el secretario de Relaciones Exteriores tuvo que solicitar a la Legislatura nacional de 1856 la aprobación de otro impuesto alternativo.

Rafael Cajar, vocero de la Legislatura de Sabanilla, insistió en que la federación había sido fuente de muchos males sufridos por los pueblos hispanoamericanos, y que en la Nueva Granada serían peores, porque sus poblaciones eran ignorantes y pobres, con lo cual se llegaría a la anarquía de reclamaciones particulares de soberanía, ahogando el interés nacional. La Legislatura de Pasto también dijo que no era conveniente la adopción del sistema federal, por el atraso en que se encontraba la civilización de la Nueva Granada, y por la conmoción que significaría respecto de la estabilidad constitucional.

Por el contrario, catorce legislaturas se pronunciaron por la adopción del régimen federal. El vocero de la Legislatura de Valledupar, Pedro N. Castro, identificó a los publicistas que habían propuesto la adopción del régimen federal de estados autónomos: Manuel Murillo Toro, Salvador Camacho Roldán, Antonino Olano, Tomás Cipriano de Mosquera y Rafael Núñez. Efectivamente, durante la sesión de la Cámara de Representantes correspondiente al 6 de marzo de 1855, el representante Manuel Murillo Toro, presidente de una comisión especial, leyó un proyecto de constitución federal consensuado, acompañado por el informe respectivo, pero además otro proyecto firmado solo por él, como minoría de la comisión. Adicionalmente, el representante Antonino Olano aportó otro proyecto sobre el tema, con lo cual fueron tres los proyectos de ley que serían debatidos.

La Legislatura de Tunja, con la vocería de Carlos María Gómez Valdés, argumentó que la federación se acomodaba a la diversidad de los pueblos de la Nueva Granada, como el ejemplo del Estado de Panamá había enseñado. La nación debería dividirse en estados federales, soberanos e independientes, cada uno con su legislación peculiar. La Legislatura del Chocó, representada por Inocencio Cucalón, apoyó la idea de reformar la constitución en sentido federal, diciendo que la provincia del Chocó quería ser un estado federal. Las Legislaturas del Tequendama y del Casanare insistieron en la urgencia de adoptar el régimen federal, por medio de la convocatoria a una asamblea constituyente. La Legislatura de Mariquita, con la vocería de José María Baraya, así como la de Neiva, con la vocería de José Daniel Parga, confirmaron la voluntad de dividir el territorio nacional en estados independientes, pero afiliados a una Confederación Granadina.

Leonardo Canal, vocero de la Legislatura de Pamplona, dijo que era necesaria una reforma constitucional para transitar a una organización completamente federal, en la que esta provincia se convertiría en un Estado federal. Lo mismo dijeron los dos voceros de la Legislatura del Socorro, Germán Vargas y Luis Mejía Niño, y el gobernador Lucas Caballero, insistiendo en que se trataba de “una medida redentora para la consolidación de las instituciones democráticas”, y que la forma federal absoluta la podía adoptar la Legislatura de 1856. Rafael María Giraldo, vocero de la Legislatura de Antioquia, propuso una división del territorio nacional en 10 o 12 estados soberanos, con lo cual la confederación debía limitarse a la defensa y las relaciones exteriores, reprimir a los estados que atacasen a otros y administrar la deuda pública. Insistió en que Antioquia ya estaba lista para convertirse en un Estado, al tenor del acto adicional del 27 de febrero de 1855 que creó el Estado de Panamá. Manuel de Jesús Quijano, vocero de la Legislatura de Popayán, dijo que era partidario de una confederación de grandes estados, reservando algunos asuntos al gobierno general de la federación (uniformidad de pesas y medidas, aduanas, moneda, comercio extranjero, ejército y marina, relaciones exteriores, legislación civil y penal).

Las dos Legislaturas de Tundama y Vélez, al decidirse por el régimen federal, propusieron las provincias que podrían formar un nuevo Estado mediante su integración: Casanare, Tundama, Tunja y Vélez. Antonio Prieto, el vocero de Tundama, reconoció que tenían en mente el modelo de los Estados Unidos de América. Los voceros de la Legislatura de Vélez, Aquileo Parra y Ricardo Vanegas, fueron más radicales al decir que la Legislatura nacional de 1856 no tendría que debatir una reforma federal para toda la nación, sino simplemente dejar a las provincias el derecho a reunirse por sí mismas para formar nuevos estados, siempre que su población no fuese inferior a 150.000 habitantes. Aunque suene extraño, este fue el camino andado en las Legislaturas de 1856 y 1857, pues la constitución de la Confederación Granadina solo fue aprobada a posteriori, en 1858. José Manuel Goenaga, vocero de la Legislatura de Riohacha, también se atrevió a proponer su integración en un nuevo Estado federal, al cual invitó a las provincias de Santa Marta, Sabanilla, Cartagena, Mompós y Valledupar.

Un nuevo proyecto de constitución para la Federación Neogranadina fue presentado ante la Cámara de Representantes de 1856 por los representantes José María Samper y Manuel Ancizar, el cual fue acumulado a los otros tres proyectos presentados el año anterior por los miembros de la comisión especial que presidió Manuel Murillo Toro. Se supo entonces que el presidente Mallarino y su secretario de Gobierno, Cerbeleón Pinzón, eran partidarios de una asamblea constituyente, en el caso de proceder a la reforma de la constitución, pues así se podría saber, con seguridad, “la verdadera expresión de la voluntad nacional”. En la sesión nocturna del 13 de febrero de 1856 se dio el segundo debate al proyecto de Samper y Ancizar, después de recibir el informe de los dos comisionados, José María Rojas Garrido y José María Rubio Frade. Pero el representante Juan Antonio Calvo pidió suspenderlo, y convocar al Senado a enviar comisionados que, con los de la Cámara, pasarían a redactar un proyecto de constitución federal, con lo cual detuvo temporalmente el curso de este proyecto.

Los comisionados entregaron el nuevo proyecto de constitución para la Confederación Granadina el 14 de marzo de 1856, y dos días después fue publicado en la entrega 1.931 de la Gaceta Oficial. Tal como predijeron los tres beneméritos de la Legislatura de Cartagena (el general Joaquín Posada Gutiérrez, el jurista Antonio del Real y Manuel Espinosa), este proyecto partió de la consideración que atribuía a “la mayoría de la opinión nacional” (expresada solo por los voceros de catorce legislaturas provinciales) la tarea “indispensable e inmediata” de crear “estados soberanos” y unirlos por un pacto general. El proyecto propuso crear ocho estados soberanos, que se unirían a un cuerpo de nación llamado Confederación Colombiana. Esos ocho estado, que gozarían de “la plenitud de la soberanía e independencia para regirse y gobernarse”, se llamarían Panamá, Bajo Magdalena (Cartagena, Sabanilla, Santa Marta, Riohacha, Valledupar, Mompós y Ocaña), Alto Magdalena (Mariquita, Neiva, parte del Caquetá), Antioquia (Antioquia y Chocó), Sur (Pasto, Popayán, Buenaventura y Cauca, con parte del Caquetá), Cundinamarca (Bogotá, Guateque, Guataquí), Boyacá (Tunja, Tundama, Casanare, Chiquinquirá), y Guanentá (Pamplona, Socorro y Vélez, sin el cantón de Chiquinquirá). Cada Estado sería soberano e independiente para gobernarse, pero sus gobiernos debían ser popular, representativo, alternativo y responsable. Todos los granadinos se convertirían en colombianos, y serían ciudadanos los varones mayores de 21 años, o casados, excepto los mendigos. Las competencias del gobierno federal se limitarían a las relaciones exteriores, la defensa y administración de la fuerza pública, el crédito público y las rentas nacionales, la creación de nuevos estados, el mantenimiento de la paz entre los estados, las monedas nacionales, las pesas y medidas, el comercio exterior libre, la legislación civil y penal, el censo de población.

Fue entonces cuando se conocieron los nombres de los redactores de este texto, representantes de las dos cámaras legislativas: los senadores Mariano Ospina Rodríguez, Félix de Villa y Justo Arosemena, y los representantes Venancio Restrepo y Arcesio Escobar. El 27 de marzo de 1856 comenzó el primer debate a este proyecto en el Senado, que se siguió debatiendo hasta el mes de abril. Durante la sesión del 4 de abril, el senador Cuéllar presentó un proyecto de ley para la creación del Estado del Tolima. El día anterior, tres representantes de la provincia del Socorro, Gonzalo Antonio Tavera, Vicente Serrano y Germán Vargas, habían presentado en la Cámara de Representantes un proyecto de ley para la creación del Estado federal del Socorro, el cual recibió su primer debate. Los representantes de la provincia de Antioquia también presentaron ante la Cámara de Representantes un proyecto de ley para la creación del Estado de Antioquia, y los de Pamplona otro proyecto de ley para la creación del Estado de Santander. Pasaron con rapidez a segundo debate los proyectos de Antioquia, Santander y el Socorro.

Durante la sesión del 5 de abril, el senador Tomás Cipriano de Mosquera propuso introducirle al proyecto de constitución para la Confederación Granadina la garantía de los derechos que “naturalmente corresponden a todo hombre en su categoría de ser racional y sensible: libertad corporal, libertad de pensamiento, derecho del ejercicio libre de culto religioso, derecho de petición, inmunidad de la correspondencia, derecho de asociación, derecho de propiedad, libertad de industria, libertad de tránsito, libertad de enseñanza, derecho a portar armas, inviolabilidad del domicilio, prohibición de penas crueles, abolición de la prisión por deudas. Fue aprobado. En la sesión de la Cámara de Representantes del 10 de abril, el representante Arcesio Escobar presentó el proyecto de ley para la creación del Estado del Bajo Magdalena, con lo cual estuvieron en el orden del día de esa cámara legislativa cinco proyectos de ley creadores de cinco nuevos estados, al amparo del acto legislativo que hizo posible la creación del Estado de Panamá: Antioquia, Santander, Socorro, Tolima y Bajo Magdalena.

La Legislatura de 1856 llevó, entonces, simultáneamente dos debates relacionados con el tránsito hacia el régimen federal: en el Senado se llevó el debate de la reforma constitucional encaminada a la creación de la Confederación Granadina, y en la Cámara de Representantes se llevaron los debates de creación de los estados federales singulares que se soportaron legalmente en el artículo 12 del acto legislativo adicional del 27 de febrero de 1855: “Una ley podrá erigir en Estado, que sea regido conforme al presente acto legislativo, cualquiera porción del territorio de la Nueva Granada”. Esta simultaneidad de los dos procesos enfrentaba la dificultad temporal mayor del proceso constituyente, dado que el artículo 57 de la constitución de 1853 exigía unas condiciones que dificultaban la reforma, mientras que el artículo 12 del acto legislativo adicional del 27 de febrero de 1855 permitía la creación de Estados federales con mayor rapidez. Así fue como el proceso comenzó por donde debería acabarse: primero se dividió la república en ocho Estados federales, y después se aprobó el pacto que ligaba a los Estados y los ponía en relación entre sí y con el gobierno general. En consecuencia, la constitución de 1853 perdió su vigencia, al no poder dar respuesta a la nueva realidad de la existencia de los Estados federales. La solución a la anarquía de un año vino a darla la Legislatura de 1858, que el 22 de mayo aprobó una nueva constitución, gracias al acto legislativo del 10 de febrero anterior, que permitió reformar la constitución vigente con la misma facilidad con que se reformaba una simple ley.

En la Legislatura de 1856 fueron identificados tres partidos de opinión: el de Manuel Murillo Toro, fervientemente federalista, que era minoría: el del general Tomás Cipriano de Mosquera, también federalista, otra minoría; y el centralista de los conservadores de Mariano Ospina, que era la mayoría. Así que, si el proyecto avanzó, hasta convertirse en la nueva constitución de 1858, se debe principalmente a Ospina.[18] La bancada antioqueña en la Cámara de Representantes de 1856, integrada por Pedro José Berrío, Arcesio Escobar, Remigio Martínez, Recaredo Villa y Ricardo Villa porfiaron en la inclusión de los debates del proyecto del Estado de Antioquia y lo hicieron avanzar con rapidez. El proyecto del Estado de Santander (Pamplona y Ocaña) también se abrió paso en el tercer debate, resistiendo la propuesta de incluirle a la provincia del Socorro, presentada por el representante Rafael Otero y resistida por la bancada del Socorro, que quería ser sede de un estado propio, con lo cual pudo así pasar al Senado, donde ya había podido saber el proyecto de creación del Estado de Antioquia. En cambio, el proyecto del Estado del Socorro fue negado en su totalidad durante la sesión del 15 de abril de 1856.

El senador Justo Arosemena (Panamá) presentó ante el Senado, el 17 de abril de 1856, un proyecto de acto constitucional sobre bases para una Confederación Colombiana, fundado en la idea de integrar ocho o más estados soberanos. Este nuevo proyecto, paralelo al proyecto constitucional que se estaba debatiendo en esta cámara legislativa, fue firmado también por los senadores Manuel Murillo Toro (Socorro), Salvador Camacho Roldán (Casanare), Tomás Cipriano de Mosquera (Sabanilla), Patrocinio Cuéllar (Mariquita), Félix de Villa (Antioquia), Camilo Ordóñez (Pamplona), Santos Gutiérrez (Tundama), Guillermo Pereira Gamba (Chocó), Ramón Argáez (Chocó), Lázaro María Pérez (Cartagena), José María Sojo (Santa Marta) y Bernardino Medina (Panamá). Este mismo día se terminó el segundo debate del proyecto constitucional, y se mandó imprimir para iluminar el tercer debate.

El 28 de abril siguiente, el senador Tomás Cipriano de Mosquera inscribió otro proyecto de ley de división territorial y de organización de los Estados de la Confederación Colombiana. Propuso ocho estados (Panamá, Antioquia, Bolívar, Boyacá, Cauca, Cundinamarca, Tolima y Santander), el Distrito federal de Bogotá y siete territorios nacionales (Caquetá, Casanare, Chocó, Guajira, Guanacas, Ocaña y San Martín) gobernados por prefectos. Esta propuesta unió los proyectos de los Estados de Santander y el Socorro en uno solo, y renombró algunos Estados del proyecto que se había debatido en el Senado este año, introduciendo una figura nueva en la discusión: el distrito federal de Bogotá. La arbitrariedad de las integraciones provinciales era más evidente en esta discusión legislativa del año 1856.

El 18 de abril de 1856 comenzó en el Senado el debate del proyecto de ley que creaba el Estado de Antioquia, y el 22 de abril del debate del proyecto de ley que creaba el Estado de Santander. Por su parte, la Cámara de Representantes dio en el mes de mayo los debates al proyecto de nueva constitución de la Confederación Granadina, aunque algunos representantes porfiaban en que debería llamarse Confederación Colombiana, una fuente de equívocos, porque paralelamente se estaba llevando una discusión sobre el proyecto de restauración de la extinguida República de Colombia de la década de 1820, la utopía de una confederación de las antiguas partes de ella, al calor de la “fiebre federalista” que afectaba a casi todos los publicistas granadinos. Efectivamente, el 13 de mayo de 1856 aprobó el Congreso la Ley sobre negociaciones para el restablecimiento de Colombia bajo la forma federal, sancionada seis días después por el presidente Mallarino y su secretario de Relaciones Exteriores, Lino de Pombo. El poder ejecutivo fue obligado a entablar negociaciones con los gobiernos de Centroamérica, Venezuela y Ecuador para fundar una Confederación de esos pueblos con el de la Nueva Granada, tras lo cual ese ente administrativo utópico se dividiría en estados federales.

Las discordancias entre los proyectos debatidos en el Senado y la Cámara de Representantes fueron debatidas durante las sesiones conjuntas del 23 al 29 de mayo de 1856. El proyecto de ley que creaba el Estado de Santander no alcanzó a ser debatido en el Senado de 1856, pero en cambio, el proyecto de ley que creaba el Estado de Antioquia tuvo su segundo debate en su sesión del 30 de mayo de 1856, pese a la resistencia del senador de Antioquia, Mariano Ospina Rodríguez, quien pidió suspenderlo hasta conocer la conveniencia y utilidad del proyecto de constitución federal que cursaba en la Cámara de Representantes. Así que el segundo debate prosiguió hasta que se aprobó en su totalidad el proyecto. En la sesión del 3 de junio siguiente, el Senado acordó que ya estaba evacuado la discusión de los tres debates, comisionando a diez senadores para llevar al vicepresidente Mallarino el acto legislativo firmado por los presidentes de las dos cámaras legislativas, para su sanción, por estimarlo de “la más alta importancia”. Los cuatro artículos de la ley del 11 de junio de 1856 que creó el Estado de Antioquia, al amparo del artículo 12 del acto adicional a la constitución que había creado el Estado de Panamá (27 de febrero de 1855), integrado únicamente por la antigua provincia de Antioquia, fue de una notable simpleza, y la expresión de la continuidad de unas viejas tradiciones administrativas. Desde entonces ya fue irrefrenable el tránsito a la organización de la nueva Confederación.

El 31 de mayo de 1856 finalmente las dos cámaras legislativas concordaron el proyecto de constitución para la Confederación Colombiana. Ocho o más estados soberanos e independientes, designados por la ley, formarían un cuerpo de nación que ya no sería la República de la Nueva Granada, sino la Confederación Colombiana. Se listaron las prohibiciones que pesaban sobre todos los estados y los negocios que serían de competencia del gobierno federal. Los poderes federales serían tres (un congreso bicameral, un presidente del poder ejecutivo auxiliado por dos o más secretarios, un poder judicial encabezado por una corte suprema) y habría un Ministerio Público. Después de su aprobación definitiva, esta constitución comenzaría a observarse el día primero de enero del año siguiente. El vicepresidente Mallarino solo ordenó publicar este proyecto acordado, solo para el efecto del inciso tercero del artículo 57 de la constitución de 1853: “La constitución solo puede ser reformada por un acto legislativo acordado con las formalidades ordinarias, publicado para este solo efecto y aprobado en la siguiente reunión ordinaria del Congreso, sin variación declarada cardinal”.

El Senado de 1857 abordó los tres nuevos debates del proyecto de constitución de la Confederación Colombiana, como lo exigía el procedimiento previsto por el inciso 3° del artículo 57 de la constitución vigente. El senador Carlos Holguín (Buenaventura) presentó el proyecto de ley que creaba el Estado del Sur, el cual fue negado en el primer debate. El proyecto de ley que creaba el Estado del Tolima, presentado en el Senado del año anterior por el senador Patrocinio Cuéllar (Mariquita), también fue negado en el primer debate. La provincia de Ocaña fue suprimida por la Ley del 14 de febrero de este año, quedando agregado su territorio a la provincia de Mompós, en calidad de cantón. Terminados los tres debates reglamentarios, el Senado hizo publicar en la entrega 2.092 de la Gaceta Oficial el proyecto casi definitivo de la constitución para la Confederación Neogranadina: se integraría por ocho o más Estados soberanos y un Distrito Federal. Los antiguos granadinos se convertirían en neogranadinos, y el presidente Mariano Ospina, que había sido elegido presidente de la Nueva Granada, se convertiría en el primer presidente de la Confederación hasta el 28 de febrero de 1861. Esta nueva constitución comenzaría a regir el 1° de enero de 1858. Una vez firmado este proyecto por los senadores, se envió a la Cámara de Representantes para los debates que allí le esperaban, que comenzaron el 12 de marzo de 1857.

El siguiente paso dado por el Senado fue convocar a las comisiones de división territorial a presentar el proyecto de ley que crearía y daría nombre a los Estados que integrarían la Confederación Neogranadina. El senador Rodríguez de la Torre efectivamente entregó este proyecto al Senado el 13 de marzo de 1857, mientras que el coordinador de la segunda comisión informó que se había recibido una petición del presidente de la Legislatura de la provincia de Ocaña, reducida a cantón y agregada a la provincia de Mompós, expresando su voluntad de integrar ese cantón al Estado federal que formase el Socorro. También los cabildos de Málaga y San Andrés hicieron llegar sus solicitudes de agregación al Estado que formara el Socorro.

Los debates dados en el Senado al proyecto de ley que crearía los Estados de la Confederación configuraron una torre de Babel. Cada uno de los Estados propuestos recibió dos o tres nombres alternativos, y las provincias se intercambiaban entre los Estados, así como los cantones. Unos senadores pedían suspender el debate hasta la aprobación de la constitución de la Confederación Neogranadina, y otros porfiaban por avanzar hacia la determinación de los ocho Estados propuestos. Súbitamente, durante la sesión del 3 de abril de 1857 de la Cámara de Representantes se produjo un enfrentamiento entre el presidente, Manuel de Jesús Quijano, y el representante José María Malo Blanco, por una cuestión de procedimiento al momento de cerrar el segundo debate. Verificado entonces el proyecto constitucional, fue negado por 28 votos contra 26. Para colmo y a la vista de este resultado, el representante Lázaro María Pérez propuso la creación de una nueva comisión que trabajase y presentara “un proyecto de constitución central”, que no fue aprobada.

La impresión que produjo este movimiento en el Senado fue grande, pues de inmediato pidió a la Cámara que reconsiderase su posición, oyendo para tal efecto al senador Antonio del Real. Realizada la votación en la Cámara, ganó por 28 contra 25 votos la reconsideración. Debatido nuevamente el proyecto constitucional, fue negado por 30 votos contra 25. La aprobación de la constitución federal fue suspendida, hasta que no se supiera cuáles serían los ocho Estados que integrarían la Confederación, es decir, hasta que dos comisiones de las dos cámaras resolvieran el proyecto de ley que crearía los Estados de la Federación. El giro del debate en la Cámara de Representantes produjo un camino legislativo sui generis: terminar de crear los ocho Estados federales antes de aprobar la constitución federal que los integraría.

En el Senado comenzó la discusión de un proyecto de ley que había sido recibido en la Legislatura de 1856, relativo a la creación del Estado de Santander (provincia de Pamplona), cuyo primer debate terminó el 16 de abril de 1857 con una votación favorable de 18 votos, contra 9. Al abrirse el segundo debate, varios senadores introdujeron varias modificaciones para agregar varios Estados más al proyecto, hasta terminar proponiendo una nueva división del territorio nacional con nueve Estados nuevos, pero todas esas modificaciones fueron negadas. La arbitrariedad se había desbocado, pues solo el Estado del Sur fue aprobado en primer debate, mientras que la Cámara de Representantes pidió al Senado la revocación de la aprobación que había dado al Estado de Santander. Esta cámara no hizo caso, y lo aprobó en el tercer debate, continuando el debate sobre el Estado de Padilla, renombrado como Atlántico, sobre el Estado de Tundama, que incluía las provincias de Tunja, Vélez y Casanare, adoptando la denominación de Boyacá que propuso Salvador Camacho Roldán; y sobre el Estado del Cauca. El senador Tomás Cipriano de Mosquera propuso que el Estado de Santander se incorporase la provincia del Socorro y el cantón de Ocaña, pero fue negada su proposición, con lo cual presentó un proyecto de ley para la creación del Estado de Cundinamarca.

Fue entonces cuando se trajo a la Cámara de Representantes el proyecto de ley sobre división territorial que había sido debatido en el Senado el 15 de febrero de 1855, y sobre este proyecto se continuó su discusión. La Cámara de Representantes recibió el proyecto del Estado de Santander aprobado por el Senado y siguió insistiendo en la reforma del primer artículo, relativo a las provincias que lo integrarían. El 24 de abril, el Senado aprobó y firmó los proyectos de ley que creaban los Estados de Bolívar y Boyacá, los cuales pasaron a debate final ante la Cámara de Representantes. El Senado tuvo que aceptar que el representante Lázaro María Pérez expusiese las opiniones de la Cámara sobre el proyecto de ley que creaba el Estado de Santander. El 27 de abril, se leyó en el Senado una comunicación del secretario de la Cámara de Representantes anunciando que ella había negado los proyectos de ley que erigían los Estados del Cauca, Boyacá y Bolívar, ya aprobados por el Senado. Ese mismo día, el Senado negó el proyecto de ley que creaba el Estado de Cundinamarca.

¿Qué controversia estaba provocando ese bloqueo a la creación de los Estados federales? Los cálculos políticos partidistas, ilustrados por las cifras electorales de la reciente elección presidencial: Ospina Rodríguez había conseguido la presidencia porque ganó en cinco de las provincias que aportaban el mayor caudal electoral (Tunja, Bogotá, Antioquia, Tundama, Cauca) y en tres pequeñas (Mariquita, Pasto y Tunja). Manuel Murillo Toro quedó de segundo porque ganó en las ocho provincias de tendencia liberal radical (Socorro, Vélez, Pamplona, Casanare, Santa Marta, Riohacha, Ocaña y Neiva), y el general Tomás Cipriano de Mosquera ganó en su provincia nativa (Popayán) y en casi todas las provincias del norte (Panamá, Cartagena, Valledupar, Sabanilla y Mompós).

Al unir las provincias de Pamplona, Socorro y Vélez, con el cantón de Ocaña, Murillo Toro se aseguraba hacia el futuro un fortín político radical, pues había obtenido 23.069 votos en ellas, y de hecho se convertiría en el primer presidente del Estado federal de Santander. El general Tomás Cipriano de Mosquera quería convertir todas las provincias del norte en el Estado del Bajo Magdalena, donde había obtenido 12.199, y alrededor de su nativa Popayán el Estado del Cauca, en cuyas provincias integrantes obtuvo 14.622 votos. Contaba además con los votos que le había dado el Estado de Panamá (3.915 votos), donde era querido y valorado, por ser el único político granadino que sabía exactamente que estaba ocurriendo en el Istmo, como lo prueba su detallado informe sobre las circunstancias que provocaron el violento incidente de la tajada de sandía de un real (15 de abril de 1856). En cuanto al presidente Mariano Ospina, su presidencia demostró que era quien tenía el mayor caudal electoral en Tunja (18.310 votos), Bogotá (16.508 votos), Antioquia (12.709 votos), Tundama (8.924 votos) y Cauca (5.211 votos), demostrando que era el gran elector del Partido Conservador.

El 1° de mayo volvió la Cámara de Representantes a ocuparse del proyecto de ley que creaba el Estado de Santander. Los representantes José María Samper y Jacinto Hernández propusieron al Senado la reforma del problemático artículo 1°, para que dijese: “El territorio que comprende las actuales provincias de Pamplona y Socorro, y la extinguida Ocaña, forman un Estado federal, con el nombre de Estado de Santander”. Aprovechando esta distensión, los senadores Tomás Cipriano de Mosquera y Scipión García Herreros ingresaron a la Cámara para solicitar la reconsideración que permitiera crear los Estados de Bolívar, Boyacá y Cauca. El 4 de mayo, el Senado convino en la propuesta de la Cámara sobre el Estado de Santander, y abandonó la denominación de Estado de Guanentá que había defendido la bancada del Socorro. Por otra parte, comenzó el debate de creación del Estado del Alto Magdalena (Mariquita y Neiva, con el territorio de Tierra Adentro).

El representante por Pamplona, Jacinto Hernández, transmitió al Senado la intención de la Cámara de Representantes de suspender el debate de creación del Estado de Santander hasta ver como se resolvía el proyecto de ley que erigía varios Estados federales, pero el Senado no aceptó esa propuesta y dio que ya era hora de que la Cámara pasara ese proyecto de ley al vicepresidente del poder ejecutivo para su sanción. Durante la sesión del 8 de mayo de 1857, el presidente y el secretario del Senado firmaron el proyecto de ley que creaba el Estado de Santander, y comisionaron al senador por Scipión García Herreros para llevarlo ante el vicepresidente Mallarino para su sanción. Pero la Cámara se resistió a firmarlo, ya no por las provincias que lo integrarían, sino por la elección de la legislatura (Pamplona o Socorro) que haría la declaratoria a la elección de la Asamblea Constituyente que se realizaría en Bucaramanga el 15 de septiembre siguiente. Los representantes Germán Vargas (Socorro) y Rafael Otero (Pamplona) defendieron ese mismo día, cada uno, el derecho de sus respectivas legislaturas provinciales. Como este nuevo debate sería interminable, dadas las rivalidades de los socorranos y pamploneses, el representante Ramón Elías Palau (Cauca) la zanjó al solicitar la suspensión de esa discusión y la firma inmediata del proyecto, comisionando al representante Pedro Peralta (Pamplona) para que lo llevase al vicepresidente para su sanción. Había nacido, después de una tortuosa gestación, el tercer Estado federal de la futura Confederación. Efectivamente, el 13 de mayo de 1857 el presidente Ospina y su secretario de Gobierno, Manuel Antonio Sanclemente, sancionaron la Ley que creó el Estado de Santander con el territorio de las antiguas provincias de Pamplona y el Socorro. La asamblea constituyente se realizaría en Pamplona con 35 diputados, y la declaratoria de la elección la haría la Legislatura provincial de Pamplona.

Paralelamente, el 7 de mayo terminó en el Senado el segundo debate del proyecto de ley que erigía en Estados diversas porciones del territorio de la república, al amparo del artículo 12 del acto adicional de la constitución de 1853. Se refería a seis Estados: Cauca (provincias de Buenaventura, Cauca, Chocó, Pasto y Popayán, con el territorio del Caquetá), Alto Magdalena (Mariquita y Neiva), Cundinamarca (provincia de Bogotá), Boyacá (Tunja, Tundama, Casanare y Vélez), Bajo Magdalena (Cartagena, Riohacha, Sabanilla, Santa Marta y Mompós, sin el cantón de Ocaña) y Guanentá (Pamplona y Socorro, con el cantón de Ocaña). Este último acababa de ser aprobado por las dos cámaras legislativas con el nombre de Estado de Santander. Dos días después terminó el segundo debate en la Cámara de Representantes.

Este segundo debate mostró algunos detalles y excesos de los representantes: el Estado del Bajo Magdalena se llamaría Bolívar, y el cantón de Ocaña se le separaría a la provincia de Mompós para anexarlo al Estado de Santander. El representante Pedro José Vivero (Cartagena) afirmó en la sesión del 15 de mayo que como los centralistas habían sido “arrastrados a la Federación como del cabestro por los diputados de los Estados de Antioquia, Panamá y algunos de los de Santander, por causas del todo heterogéneas”, proponía que el Estado de Bolívar no haría parte integrante de la República de la Nueva Granada, sino que queda erigido en Estado independiente y soberano”. El tercer debate hizo otras modificaciones, antes del envío del proyecto al Senado, que comenzó el 26 de mayo los debates del proyecto de ley. Se propuso allí que el cantón de Vélez pasaría al Estado de Santander y que el Estado de Cundinamarca se anexara las provincias de Mariquita y Neiva, con lo cual el Estado del Alto Magdalena se esfumó.

Entre el 30 de mayo y el 15 de junio se reunieron las dos cámaras para dirimir las discordancias del proyecto, introduciendo la modificación de dividir el proyectado Estado del Bajo Magdalena en dos (Bolívar y Magdalena) y subsumir el Estado del Alto Magdalena en el Estado de Cundinamarca, hasta que finalmente se concordó el texto que se convirtió en la Ley del 15 de junio de 1857 que erigió cinco nuevos Estados federales: Cauca, integrado por las provincias de Buenaventura, Cauca, Chocó, Pasto y Popayán, más el territorio del Caquetá. Cundinamarca, integrado por las provincias de Bogotá, Mariquita y Neiva. Boyacá, integrado por las provincias del Casanare, Tundama, Tunja y Vélez, sin el cantón de Vélez, que pasó al Estado de Santander. Se argumentó que esta distribución tenía la ventaja de “constituirse con pueblos que tienen en su gran mayoría identidad de principios políticos y unidad de intereses”. Bolívar, integrado por las provincias de Cartagena, Sabanilla y la parte de Mompós al occidente del río Magdalena, pues el cantón de Ocaña pasó al Estado de Santander. Pese a las desavenencias históricas de Mompós y Sabanilla con Cartagena, este era la mejor opción posible. Magdalena, integrado por las provincias de Riohacha y Santa Marta, el territorio de la Guajira y una parte de la provincia de Mompós situada al oriente del río Magdalena, de suerte que pasarían al Estado de Santander los distritos de Aspasica, Brotaré, Buenavista, El Carmen, Convención, La Cruz, Ocaña, Palma, Pueblo Nuevo, San Antonio, San Calixto, San Pedro y Teorama.

El presidente del Senado, Tomás Cipriano de Mosquera, como presidente de la Primera comisión de reformas constitucionales, fue uno de los artífices de esta distribución territorial, dado el profundo conocimiento que tenía de los mapas de las provincias que había elaborado Agustín Codazzi. En su cálculo político, los votos de dos Estados de la costa Atlántica, con los de Panamá, Santander y el Cauca le aseguraban su futuro como gran elector del régimen federal.

La arbitrariedad de este diseño de los primeros ocho Estados federales quedó bien demostrada por el caso del Estado de Santander, que habiendo sido creado el 13 de mayo de 1857 con las provincias de Pamplona y Socorro, después de que cada una de estas aspiró a ser un estado autónomo, con los nombres de Santander y Guanentá, recibió después de la Legislatura dos cantones más: el de Ocaña y el de Vélez, fortines del liberalismo radical. Pero también lo fue por la división del único Estado del Bajo Magdalena en dos (Bolívar y Magdalena), para atender “las rivalidades entre Cartagena y Santa Marta”. La reforma final la haría el general Mosquera al calor de la guerra civil de 1860-1861, cuando premió a sus amigos del Alto Magdalena con la creación del Estado del Tolima, segregando las provincias de Mariquita y Neiva del Estado de Cundinamarca. Y también se le debe a su genio la creación del Distrito Federal de Bogotá, un elemento que olvidaron incluir los legisladores de 1857. En todo caso, la Legislatura de 1857 completó los ocho Estados federales que dividirían el territorio de la República en adelante, pero, sorprendentemente, no pudo conciliar en las dos cámaras legislativas el proyecto de reforma constitucional que adecuaría la carta fundamental de la república a la nueva situación creada por el tránsito de las provincias a los Estados federales. En cambio, convocó a las seis asambleas constituyentes de los nuevos Estados que debían realizarse en Popayán, Bogotá, Cartagena, Santa Marta, Tunja y Pamplona. Para ello, dividió el territorio republicano en círculos electorales, para la elección de los diputados a esas asambleas constituyentes: 33 para el Cauca, 33 para Cundinamarca, 21 para Bolívar, 35 para Boyacá, 20 para Magdalena y 35 para Santander. La representación política en los círculos electorales y en las dos cámaras legislativas, conforme a la población calculada para cada uno de los Estados, fue la siguiente:

División de la República en Estados, población y representación política en 1857

Estados

Población

Diputados a las asambleas constituyentes

Senadores

Representantes

Antioquia

Bolívar

Boyacá

Cauca

Cundinamarca

Magdalena

Panamá

Santander

244.442

182.157

379.682

330.331

517.648

73.093

138.108

378.376

31

25

35

35

35

20

31

35

3

3

3

3

3

3

3

3

6

5

9

8

13

2

3

9

Totales:

2.243.837

247

24

55

Fuente: Gaceta Oficial, 2.158 (30 de junio de 1857).

Durante el segundo semestre de 1857 se abrieron las asambleas constituyentes de los nuevos Estados federales, que emitieron actos constitucionales para arreglar los gobiernos provisorios, y escogieron sus jefes superiores provisorios. Después las asambleas constituyentes aprobaron las constituciones políticas de cada Estado, dividiendo los territorios en departamentos y distritos, y dividiendo el poder público en Legislativo, Ejecutivo y Judicial.

Creados ocho Estados federales entre 1855 y 1857, al calor de muchas discusiones y arbitrariedades, la Legislatura de 1858 abordó, por fin, el debate del proyecto de reforma constitucional. Durante el mes de marzo de 1858 se dieron el primer y segundo debates en la Cámara de Representantes, y el 23 de marzo el representante Carlos Holguín presentó el informe de la comisión especial formada para revisar el texto de la nueva constitución, después de muchas modificaciones introducidas al proyecto original. Lo que se quería constituir era una nación en la que soberanía se dividiría entre ella y las secciones que la componían, que tendría sesiones anuales de un Congreso federal bicameral, un vicepresidente listo a reemplazar al presidente cuando hiciera falta y un Consejo de Gobierno. En caso de guerra civil en el interior de un Estado particular, el poder ejecutivo federal podría intervenir con su fuerza en ese Estado. Algunos artículos deberían resolver el tema del fraude electoral que había traído consigo el régimen del voto universal masculino, pues muchos pueblos se estaban acostumbrando a vender sus votos, dando impunidad a los “rateros electorales”. Las elecciones generales se habían convertido en acontecimientos que conmovían al país y lo paralizaban en su progreso, y algún día podría ser una fuente de trastornos públicos y revoluciones. Esta nueva constitución podría ser la causa de la ruina del país si no quedaba claramente redactaba y se resolvían los defectos de las anteriores.

El 27 de marzo de 1858 presentó el senador por el Estado de Bolívar, Tomás Cipriano de Mosquera, el proyecto de ley que intentaba crear, provisionalmente, el Distrito Federal de la Confederación, situado en Bogotá. Un gobernador, nombrado por el poder ejecutivo nacional, regiría ese Distrito, pero la autoridad suprema la tendría el presidente de la República. El Estado de Cundinamarca elegiría su capital. En su exposición de motivos, dijo Mosquera que este nuevo ente administrativo era el resultado de la adopción de las instituciones de los Estados Unidos al transitar al régimen confederado, ya que el ejemplo de ese pueblo mostraba la necesidad de contar con un lugar especial para la marcha expedita de la administración federal. Filadelfia, capital del Estado de Pennsylvania, había sido la capital inicial de la Confederación, pero ocurrió un amotinamiento contra el Congreso. Como el Estado de Pennsylvania no satisfizo la demanda de protección, el Congreso se trasladó al Estado de New Jersey, donde los habitantes de Princeton auxiliaron a los congresistas. Como después se trasladaron a Annapolis, la nación expresó su disgusto por estos cambios de sede. Fue entonces cuando los Estados de Virginia y Maryland cedieron a la Confederación diez millas cuadradas de tierra en las márgenes del río Potomac, donde se fundó la ciudad de Washington, de suerte que las tres ciudades que allí habían sido fundadas pasaron a ser parte del Distrito federal.

Al buscar un lugar equivalente en la Nueva Granada, los ojos expertos se dirigieron hacia la ciudad de Bogotá, pues había sido el asiento original de la Real Audiencia y del Tribunal de Cuentas, así como de la Silla episcopal metropolitana. Fue luego la sede capital del Congreso de las Provincias Unidas de la Nueva Granada (después de transitar por Ibagué, la Villa de Leiva y Tunja), del Departamento de Cundinamarca y de la República de Colombia. Por tradición, era la sede de los poderes nacionales, el centro de inversión de los dineros de las instituciones nacionales. Resultaba entonces más económico convertirla en el Distrito federal, separándola de la autoridad del Estado de Cundinamarca.

El tercer debate al proyecto de constitución para la Confederación Granadina comenzó en la Cámara de Representantes el 7 de abril de 1858. En el Senado, el segundo debate comenzó el 12 de abril siguiente. Del 18 al 21 de mayo se reunieron las dos cámaras legislativas para dirimir las discordancias del proyecto constitucional. Finalmente, el 22 de mayo de 1858 fue aprobado, y sancionado, el texto de la Constitución política para la Confederación Granadina.[19] Ocho Estados (Antioquia, Bolívar, Boyacá, Cauca, Cundinamarca, Magdalena, Panamá y Santander) se confederaban a perpetuidad para formar una nación soberana, libre e independiente, estableciendo como límites del territorio confederado los mismos que en 1810 dividían el territorio del Virreinato de la Nueva Granada respecto de las capitanías generales de Venezuela y de Guatemala, así como de las posesiones portuguesas del Brasil. Con respecto al Estado del Ecuador, serían provisionalmente los designados en el tratado celebrado en 9 de julio de 1856.

El gobierno de todos los Estados sería popular, representativo, alternativo, electivo y responsable. Las competencias del Gobierno general de la Confederación fueron detalladas, así como las prohibiciones de los gobiernos de los Estados. Los negocios comunes del gobierno de la Confederación y de los Estados serían tres: fomento de la instrucción pública, apertura y mejora de vías de comunicación, y el servicio de correos. La división tripartita del poder confederado mantendría su tradición: Congreso bicameral, presidente (con tres designados ordenados y elegidos anualmente por el Congreso), Corte Suprema y tribunales o juzgados. En procurador general de la Nación representaría el Ministerio Público, ejercido por la Cámara. El catálogo de derechos individuales copó todos los conocidos hasta esa época. El voto directo de los ciudadanos elegiría al presidente, para períodos de cuatro años, así como a los senadores y representantes del respectivo Estado.

Florentino González profundizó el surco de este camino hacia el federalismo con la nueva carta constitucional de 1858, una adecuación a la emergencia de ocho Estados federales en los tres años anteriores. Como la cuestión de la organización municipal había pasado a las asambleas legislativas de cada uno de los Estados federales, la constitución de la Confederación Granadina solo se refirió a la existencia de los ocho Estados que declararon su “confederación a perpetuidad”, y su compromiso de adoptar un gobierno “popular, representativo, alternativo, electivo y responsable”. Había comenzado la experiencia federal neta. En los años siguientes se inició la disputa por el atributo de la soberanía de los Estados, que condujo a la guerra civil de 1860-1861. La Convención de Rionegro solo aprobó una nueva constitución que afirmó la soberanía de los Estados, la reducción del período de ejercicio del presidente de la Unión a dos años, y puso fin a su elección directa por los ciudadanos.

Al darse su primera carta constitucional, el Estado de Santander preservó el poder constituyente de los municipios, dado que en la Asamblea constituyente realizada en Pamplona fueron eliminadas las provincias, en el entendido que todo el territorio de este Estado era una única provincia. Como consecuencia, en 1858 los nuevos municipios se dieron sus cartas constitucionales. La constitución municipal de Bucaramanga ejemplifica esta trasformación: este municipio se compondría de “todo hombre que pise su territorio” y administraría todos los negocios locales: aseo y salubridad, enajenación de sus bienes, apertura de caminos, establecer casas de educación, bancos, teatros y establecimientos de beneficencia; aprobar anualmente los presupuestos y organizar las elecciones. El ayuntamiento sería el poder legislativo y el jefe municipal sería agente suyo, encargado de hacer cumplir sus acuerdos.

Este empoderamiento sucesivo de las secciones territoriales del Estado de la Nueva Granada hasta convertirse en Estados, con su peculiar carta constitucional y residencia de particulares soberanías, nueve en total, permitió decir a Cerbeleón Pinzón que la federación no se había conseguido de un solo salto, copiando la constitución de los Estados Unidos de América, sino mediante adquisiciones sucesivas. El punto de partida de ese proceso habían sido las cámaras provinciales introducidas en 1832, la “crisálida de la federación”. En 1853 había recibido su gran desarrollo, y desde que se creó el Estado de Panamá en 1855 se había vuelto incontenible el proceso, de modo que la carta de 1858 había sido había sido el tránsito definitivo del centralismo al federalismo. Todos los partidos, radicales, conservadores y liberales habían dado su aporte al proceso, que llegó a su fin bajo el gobierno de un presidente conservador, Mariano Ospina. La federación había sido, entonces, “un fruto sazonado por el tiempo”, un desarrollo gradual al que habrían aportado todos los hombres públicos más notables. Una vez llegados a las nueve soberanías de 1863, que era como decir nueve naciones, nadie podría imaginar el retorno al centralismo.[20]

Balance

En su informe a la Legislatura de 1853, el secretario Patrocinio Cuéllar recomendó la aprobación de la reforma de la constitución de 1843 para adecuarla al dogma del partido liberal: “gobernar como desea ser gobernado”. Esto significaba debilitar el poderío del gobierno, para mejor el bienestar de la nación. El mejor modelo que estaba a la vista en esa época era el gobierno federal de los Estados Unidos de América, cuyos “brillantes resultados” convencían a muchos que, para el extenso territorio de la Nueva Granada, convenía este sistema para el perfeccionamiento de las instituciones.

Pero, en su opinión, una ligera comparación entre la experiencia del Virreinato de Santafé y la de las colonias inglesas en América mostraría la inutilidad de un gobierno federal en la Nueva Granada. Sin embargo, podría ser útil el régimen de descentralización imperante en los Estados Unidos, pero adoptándolo de otra manera. Allá, las colonias autónomas se unieron por las necesidades de la guerra de independencia y, cuando esta terminó, cada una se convirtió en un Estado absolutamente independiente. El segundo congreso continental de 1787, que adoptó la constitución federal, tuvo que ser aceptada por la mayoría de los Estados antes de cobrar su vigencia. Por ello solo le delegaron al Estado federal lo necesario para mantener la unión, con lo cual construyeron el poder y la respetabilidad que la convirtió en una de las primeras potencias del mundo.

La experiencia granadina era muy diferente: todas sus provincias habían sido sometidas, casi desde sus orígenes, a la autoridad de una real audiencia y después de un virrey, hasta que fueron sometidas a la primera República de Colombia. Una vez se separaron las provincias granadinas de este efímero ente administrativo, formaron el nuevo Estado de la Nueva Granada bajo un régimen centralizado. Solo la necesidad de mejoras materiales, difusión de la ilustración y desarrollo de algunas industrias demandó la adopción de instituciones territoriales (distritos parroquiales, cantones, provincias) que obligaron al Estado central a ceder funciones, hasta llegar al establecimiento de gobiernos locales propios, al amparo de constituciones municipales y provinciales. La unión de las provincias era aquí una tradición secular, con lo cual la federación no podía ser para unir entidades previas autónomas. Aquí, lo único que se requería no era más que una descentralización administrativa, una cesión de funciones nacionales a las provincias y los distritos parroquiales, sin el riesgo de disociar la república. Solo se trataba de requilibrar la libertad de los pueblos, su gestión administrativa, con la fuerza del gobierno nacional para mantener la unidad de la nación. Pasar más allá de este propósito llevaría a los descalabros políticos ya vistos en México, Buenos Aires y Centroamérica, cuyas primeras experiencias federales condujeron a situaciones de anarquía administrativa. La ampliación del poder municipal no tenía que pasar por la división política en estados federales, y su formulación no era más que una oposición liberal al poderío concedido al Estado por la constitución de 1843.

El mejoramiento de la administración municipal granadina había seguido dos procesos desde la Administración Herrán: dividir las grandes provincias antiguas, para aproximar las nuevas a la dimensión de los cantones, optimizando la capacidad administrativa de sus gobernadores al tener relación directa con sus distritos; y la Ley de descentralización de rentas y gastos. Hasta ahí deberían ir los legisladores, pues ya se había percibido que algunas provincias pequeñas no contaban con la capacidad administrativa ni los recursos suficientes para funcionar con idoneidad. Pasar a organizar unos nueve estados federales significaba la eliminación de unas 36 capitales provinciales, generando un descontento generalizado y atizando los conflictos entre provincias. En conclusión, pasar adelante con el proyecto de organización federal era un despropósito, fundado en el erróneo supuesto de que la organización de los Estados Unidos era aplicable a la Nueva Granada, en especial la idea que las localidades nombrasen sus gobernadores, un proyecto disociador. El trasplante de instituciones estadounidenses a la Nueva Granada era imposible, dada la diferencia de estados políticos. Bastaba con una descentralización de la administración pública.

Esta prudente reconvención del último secretario de Gobierno de la Administración López no fue tenida en cuenta por las mayorías radicales, que siguieron adelante con el despropósito. El acto legislativo sancionado el 24 de mayo de 1851 reformó la constitución de 1843 y declaró que el gobierno adoptaría una forma federal, “no como la alianza de estados soberanos e independientes, sino por la unión de provincias o secciones territoriales, que se reservan el poder municipal en toda su amplitud”. Al gobierno federal le conferían las siguientes funciones: la conservación del orden general, el derecho a resolver sobre la guerra y la paz, la administración de la hacienda nacional, la legislación civil y penal, la demarcación de los límites con otras naciones, la creación o supresión de provincias, las relaciones exteriores.

El senador Manuel Murillo Toro reconoció, al presentar su proyecto de reforma constitucional en 1857, que había sido calcado, en general, sobre la constitución de los Estados Unidos de América. Las divergencias respecto de esta solo empezaban en la manera de integrar el Senado (cuatro senadores por estado), para evitar los inconvenientes vistos en la Cámara de Representantes estadounidense, donde los representantes atendían más a sus electores y partidos que al interés general de la Unión. En vez de ello, el Senado granadino tendría la misión de dar las leyes sobre los negocios que son de la competencia del gobierno general, sin tener ninguna responsabilidad administrativa, para estar al margen “de las influencias de demagogia”. Otra divergencia era la legislación civil y mercantil uniforme para toda la Confederación, pues en los Estados Unidos se había condescendido con legislaciones civiles peculiares en cada estado. Una más era la que le prohibía a la Confederación tener ejército permanente, pues se le consideraba innecesario en lo exterior y peligroso en lo interior. Finalmente, la Corte Suprema de Justicia actuaría en la Nueva Granada para anular cualquier disposición legal dada por los Estados que no fuese constitucional, haciendo efectivos los derechos y libertades que la constitución garantizaba a todos los granadinos. Aun así, el mismo Murillo Toro criticó la ley del 15 de junio de 1857, tachándola de “acto destructor de los vínculos que ligaban a las diferentes partes de que se componía la Nueva Granada”, pues había creado unos Estados independientes con plenas facultades para todo, sin dejarle al gobierno general los medios para cumplir sus tareas.

Cuando era presidente de los Estados Unidos en Colombia por segunda vez, Murillo Toro afirmó resueltamente ante el Senado que su ambicioso proyecto ferroviario no debería asustarlos, pues para los pueblos jóvenes no había dificultades, y menos cuando “hemos copiado las instituciones de los Estados Unidos de América”. Había que emular “su confianza en los destinos del nuevo continente” y estimularnos “con su actividad” para no vacilar.[21]

El debate de la reforma constitucional fue dado por la Legislatura de 1853, acompañado de los pareceres que varios juristas publicaron en la prensa. Por la importancia de estos, hay que destacar la polémica librada entre Florentino González y Rafael Núñez. Este último abrió fuegos con su artículo La federación y la reforma constitucional, publicado en la entrega 40 de La discusión. González presentó la crítica de este artículo en el número 239 del Neo-Granadino, insistiendo en la conveniencia de adoptar de inmediato el régimen federal. La réplica de Núñez en La discusión (no. 41, 5 marzo 1853) es significativa porque muestra su temprana postura contra la organización federal, convencido de que la descentralización del régimen de los municipios era suficiente para garantizar las libertades de los individuos, los distritos parroquiales y las provincias. En su opinión, el elemento vital de un estado era el poder municipal, pues el desarrollo de las industrias, la apertura de los caminos y la imposición de tributos para tales fines eran del resorte de los distritos y las provincias. Una buena organización del poder municipal podía establecerse con el sufragio universal (directo y secreto) y con unas cámaras provinciales dotadas de amplias facultades para establecer el presupuesto de gastos y reorganizar la división interior de las provincias, de tal modo que quedase inhibida “toda tendencia opresiva del gobierno general”.

Jorge Tadeo LOZANO. Documentos importantes sobre las negociaciones que tiene pendientes el Estado de Cundinamarca para que se divida el Reyno en Departamentos, Santafé de Bogotá, Imprenta Real, 1811, 89-91. BNC, Pineda, 299. CVDU1-367, no. 3. Antonio NARIÑO. Evocación de Jorge Tadeo Lozano, en Enrique Santos Molano. Cartas de un patriota. Antonio Nariño, Bogotá, Academia Colombiana de Historia, 2024, 168. ↑

Carta de Juan José Nieto a Santander. Cartagena, 7 de agosto de 1835, en Archivo Santander, 1925, XXI, 305-312. ↑

Lo que piensa Cartagena sobre Federación, en El Argos, 52 (18 de noviembre de 1838), 209. ↑

Miguel Samper. Libertad y orden, Bogotá, 1896, capítulo V, 202-203. ↑

Manuel Murillo Toro. Informe del secretario de Hacienda al Congreso Constitucional de 1850, en Gaceta de la Nueva Granada, 1109 (24 marzo 1850). ↑

La República del 7 de marzo, en Gaceta de la Nueva Granada, 1152 (8 septiembre 1850). ↑

Proyecto de ordenanza presentado por el gobernador Isidro Villamizar a la Cámara provincial de Santander. San José de Cúcuta, 15 de octubre de 1850, en Gaceta de la Nueva Granada, 1173 (24 noviembre 1850). ↑

Gaceta de la Nueva Granada, 1174 (28 noviembre 1850). ↑

Ordenanza de presupuesto de rentas y gastos para el segundo semestre de 1850, en Gaceta de la Nueva Granada, 1176 (5 diciembre 1850). ↑

La administración del 7 de marzo, en Gaceta de la Nueva Granada, 1175 (1 diciembre 1850). ↑

José María del Castillo y Rada. Memorias de Hacienda, 1823, 1826 y 1827. También Abel Cruz Santos. Castillo y Rada, hacendista y hombre de Estado, en Boletín Cultural y Bibliográfico, vol. 6, no. 11 (1963), 1722-1727. ↑

Gaceta de la Nueva Granada, 1186 (9 enero 1851). ↑

Informe del secretario de Hacienda al Congreso de 1851, en Gaceta de la Nueva Granada, 23 marzo 1851. ↑

La contribución directa en Bogotá, en Gaceta de la Nueva Granada, 1308 (24 enero 1852). ↑

Exposición que el gobernador de Vélez presenta a la Cámara Provincial en sus sesiones ordinarias de 1851, en Gaceta de la Nueva Granada, 1279 (15 octubre 1851). ↑

La constitución de 1853 introdujo, en el título VIII, nueve artículos referidos al régimen municipal. Cada provincia tenía el suficiente poder constitucional para disponer su régimen interior, pues además de su gobernador contaba con una legislatura provincial de elección popular, cuyos diputados eran inmunes e irresponsables. Fue así como, tanto las provincias como los municipios, se dieron sus propias constituciones particulares. ↑

Ricardo Villa. Informe a la Cámara de Representantes sobre la inteligencia del inciso 1° del artículo 10 de la constitución de 1953, en Gaceta Oficial, 2.086 (5 de marzo de 1857). Un buen ejemplo de esa transferencia de la responsabilidad del orden público a las provincias es la Ley del 17 de marzo de 1857, que encargó a la Legislatura de la provincia de Riohacha todo lo pertinente a la administración política y judicial del territorio guajiero. ↑

Veré Dignus. Apelación al Pueblo. Hoja impresa. Bogotá, mayo de 1861. ↑

Gaceta Oficial, 2.270 (24 de mayo de 1858). ↑

Cerbeleón Pinzón. Discurso sobre la paz pública, Bogotá, Imprenta de Gaitán, 1864, 28-29. ↑

Manuel Murillo Toro. Mensaje del presidente de la Unión al presidente del Senado. Bogotá, 27 de abril de 1872. Biblioteca Nacional de Colombia, fondo Pineda, 335, no. 4. ↑