Dividir para gobernar

CLAVES PARA ENTENDER A COLOMBIA

Dividir para gobernar

Desde la con­quista la fiso­no­mía político-admi­nis­tra­tiva de Colombia se ha man­te­nido en cons­tante evo­lu­ción. La exten­sión y los límites de los actuales depar­ta­men­tos resul­ta­ron de procesos polí­ti­cos y sociales.

Por Armando Martínez Garnica. His­to­ria­dor y director del Archivo General de la Nación.

Las fron­te­ras son capri­cho­sas, arbi­tra­rias, absurdas, si se quiere, pero en especial, ima­gi­na­rias. Sin embargo, son tan reales que, hacia sus extremos pueden contener pueblos, his­to­rias, culturas y rea­li­da­des dife­ren­tes sin importar que convivan en un mismo terri­to­rio: separan, segregan, dividen…

Para admi­nis­trar y gobernar los bienes y las almas, pero en especial las riquezas y tributos, los espa­ño­les impu­sie­ron en el Nuevo Mundo dife­ren­tes divi­sio­nes terri­to­ria­les. Así lo hicieron cuando llegaron al Caribe colom­biano, al que llamaron tierra firme y lo par­tie­ron en dos gober­na­cio­nes: la de Urabá o Nueva Anda­lu­cía y la de Veraguas o Castilla de Oro.

Después, a medida que se inter­na­ron en la tierra y domi­na­ron más y más grupos abo­rí­ge­nes, dibu­ja­ron un nuevo con­ti­nente sin dejar de demarcar y dividir, a veces a partir de los dominios indí­ge­nas y, en la mayoría de los casos, de inte­re­ses privados, de las ins­ti­tu­cio­nes ecle­siás­ti­cas o de la Corona.

Lo que hoy es Colombia ha tenido nume­ro­sas divi­sio­nes político-admi­nis­tra­ti­vas que se pueden agrupar en grandes periodos: el indiano, la tran­si­ción inde­pen­den­tista y los primeros expe­ri­men­tos repu­bli­ca­nos, y la Repú­blica de Colombia nacida en 1821, que tras muchas expe­rien­cias his­tó­ri­cas y cambios de nombre, terminó con los 32 depar­ta­men­tos y 6 dis­tri­tos espe­cia­les en los que hoy se divide el mapa nacional.

MAPAS Y TRAZAS

Como se sabe, en el reinado de Carlos I de Castilla (1516-1556) llegó el periodo de for­ma­ción del Estado moderno en la penín­sula ibérica y, en con­se­cuen­cia, en sus dominios indianos. Cada nueva pro­vin­cia erigida en derecho, por lo general en torno a una ciudad con pri­vi­le­gios, quedaba bajo la juris­dic­ción de dos alcaldes ordi­na­rios y diversos regi­do­res de los cabildos, quienes tenían entre sus fun­cio­nes ejercer la juris­dic­ción civil y criminal de primera ins­tan­cia, así como regir el vecin­da­rio.

Desde 1551 las pro­vin­cias exis­ten­tes, creadas por la mano armada de los capi­ta­nes de con­quista, quedaron bajo el gobierno superior de la Real Audien­cia de Santa Fe de Bogotá. La voz pro­vin­cia, conforme con las antiguas tra­di­cio­nes romanas, no se refería en ese entonces a enti­da­des terri­to­ria­les, sino a juris­dic­cio­nes de enti­da­des de justicia y regi­miento, como los cabildos de las ciudades, los gober­na­do­res pro­vin­cia­les, los corre­gi­do­res y la Real Audien­cia, pero también a los caciques y cabildos de la repú­blica de los indios.

Entonces, ori­gi­nal­mente, las juris­dic­cio­nes de los gober­na­do­res y de los cabildos de la repú­blica de los espa­ño­les deli­mi­ta­ron las pro­vin­cias antiguas del país, no enten­di­das como terri­to­rios, sino como cuerpos de vasallos some­ti­dos a la vara de la justicia ordi­na­ria de los cabildos o a la de los gober­na­do­res y corre­gi­do­res.

La Corona española desde 1551 puso las primeras pro­vin­cias reunidas en el Nuevo Reino de Granada, Popayán, Santa Marta, Car­ta­gena, Antio­quia y San Juan bajo el gobierno superior de la Real Audien­cia de Santa Fe, cuyos oidores solo tuvieron juris­dic­ción en causas civiles y cri­mi­na­les en grado de ape­la­ción. Pero los pre­si­den­tes de esta audien­cia, togados o de capa y espada, ejer­cie­ron el gobierno y la capi­ta­nía general en su propia juris­dic­ción. Resultó así que la división político-admi­nis­tra­tiva de nuestra sociedad tiene su sustrato profundo en el orde­na­miento pro­vin­cial, diseñado por los términos puestos a la acción de los jueces ordi­na­rios auto­ri­za­dos para conocer causas judi­cia­les.

La Corona esta­ble­ció en sus dominios virrei­na­tos y reales audien­cias, capi­ta­nías gene­ra­les y pro­vin­cias, ciudades y villas para recaudar con mayor efi­cien­cia sus tributos y rentas, así como para con­tro­lar mejor a sus vasallos.

REAL AUDIEN­CIA. La difi­cul­tad de la Gober­na­ción de Santa Marta en la admi­nis­tra­ción de los nuevos terri­to­rios en el interior del con­ti­nente y la nece­si­dad de contener el cre­ciente poder terri­to­rial de los enco­men­de­ros obli­ga­ron a la Corona española a esta­ble­cer la Real Audien­cia de Santa Fe en los Andes orien­ta­les.

La admi­nis­tra­ción afran­ce­sada (1700-1810) expe­ri­mentó el régimen de las inten­den­cias en las Indias, en busca de opti­mi­zar sus ren­di­mien­tos fiscales y la efi­cien­cia admi­nis­tra­tiva, y refor­muló el mapa admi­nis­tra­tivo. Si bien la revuelta de los Comunes de la pro­vin­cia del Socorro impidió su apli­ca­ción en este virrei­nato, los nuevos corre­gi­mien­tos suplie­ron las nece­si­da­des de la Corona.

NUEVOS AIRES. Cuando el régimen monár­quico cayó por las guerras civiles de la inde­pen­den­cia, los criollos cons­ti­tu­ye­ron la Repú­blica de Colombia, hace 197 años, en la Villa del Rosario de Cúcuta. El nuevo Estado repu­bli­cano reclamó los terri­to­rios que

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habían tenido tanto el extinto virrei­nato de Santafé como la capi­ta­nía general de Vene­zuela. Siguiendo el modelo francés, el terri­to­rio nacional quedó dividido en depar­ta­men­tos, y estos en pro­vin­cias, cantones y dis­tri­tos parro­quia­les.

Acor­da­ron entonces la figura del inten­dente para el gobierno depar­ta­men­tal, con­ce­bido como un agente natural e inme­diato del pre­si­dente de la repú­blica, pero man­tu­vie­ron la figura del gober­na­dor para las antiguas pro­vin­cias. El gobierno de los cantones y de los dis­tri­tos parro­quia­les continuó siendo cole­giado, según el pre­ce­dente his­pá­nico, con pleno reco­no­ci­miento de la exis­ten­cia de los cabildos can­to­na­les y de las asam­bleas elec­to­ra­les del orden parro­quial, pre­si­di­das por jueces parro­quia­les.

La primera ley de división terri­to­rial de la repú­blica, expedida el 25 de junio de 1824, elevó el número de los depar­ta­men­tos a 12: Orinoco, Vene­zuela, Zulia, Boyacá, Cun­di­na­marca, Cauca, Mag­da­lena, Istmo, Ecuador, Gua­ya­quil, Apure y Azuay. Estos depar­ta­men­tos agru­pa­ron 37 pro­vin­cias, 228 cabe­ce­ras de cantón, 96 ciudades, 111 villas, 1.246 parro­quias y 1.274 vice­pa­rro­quias.

Las cabe­ce­ras can­to­na­les, que en 1825 ya eran 230, tuvieron derecho a contar con su propio cabildo, una decisión que facilitó a muchas antiguas parro­quias ascender a la con­di­ción de villas. Las parro­quias, enti­da­des de la división admi­nis­tra­tiva ecle­siás­tica, quedaron con­ver­ti­das en dis­tri­tos parro­quia­les, una gran novedad secu­la­ri­za­dora en favor del dominio estatal repu­bli­cano. Todavía no eran muni­ci­pios, entes que corres­pon­den a un régimen igua­li­ta­rio pos­te­rior de los pobla­mien­tos, pero sí fueron su ante­ce­dente inme­diato.

Los jefes polí­ti­cos muni­ci­pa­les, que en adelante actuaron en los cantones, tuvieron auto­ri­dad guber­na­tiva y eco­nó­mica con depen­den­cia inme­diata de los gober­na­do­res. Pre­si­die­ron las muni­ci­pa­li­da­des, sin voto, y super­vi­sa­ron la labor de los alcaldes muni­ci­pa­les, las juntas de vacu­na­ción y las de manu­mi­sión de esclavos. Los alcaldes-jueces muni­ci­pa­les y parro­quia­les, con periodos anuales, admi­nis­tra­ron asuntos locales tales como la salu­bri­dad y el ornato, el regla­mento de policía, el orden y la tran­qui­li­dad, la decencia y la mora­li­dad públicas.

LAS REFORMAS BOR­BÓ­NI­CAS BUSCARON, EN EL SIGLO XVIII, CEN­TRA­LI­ZAR LA ADMI­NIS­TRA­CIÓN DEL IMPERIO A TRAVÉS DEL SISTEMA DE INTEN­DEN­CIAS.

Pro­du­cida la crisis política tras el fracaso de la gran Con­ven­ción de Ocaña, el pre­si­dente Simón Bolívar expidió el decreto del 27 de agosto de 1828 que debería servir de ley cons­ti­tu­cio­nal del Estado hasta 1830. La admi­nis­tra­ción del terri­to­rio nacional quedó confiada a los pre­fec­tos, defi­ni­dos como jefes supe­rio­res de grandes dis­tri­tos llamados pre­fec­tu­ras. Con esta decisión pudo el Liber­ta­dor contar con cuatro pre­fec­tu­ras gene­ra­les, jus­ti­fi­ca­das en su deseo de dar más unidad y fuerza a la acción del gobierno, pero sin quererlo sentó la base política para la dis­gre­ga­ción del terri­to­rio colom­biano en los tres nuevos Estados nacio­na­les, Vene­zuela, Nueva Granada y Ecuador.

DIVI­SIO­NES NACIO­NA­LES. La con­ven­ción cons­ti­tu­yente del Estado de la Nueva Granada concluyó que en la expe­rien­cia colom­biana había acre­di­tado ser muy per­ju­di­cial la división de la repú­blica en depar­ta­men­tos, así como su mando por pre­fec­tos, pues había resul­tado en una viciosa orga­ni­za­ción que solo había servido para entor­pe­cer la acción del gobierno supremo y deprimir la auto­ri­dad de los gober­na­do­res pro­vin­cia­les. Ordenó entonces, el 21 de noviem­bre de 1831, tanto suprimir las pre­fec­tu­ras como dividir el terri­to­rio gra­na­dino en depar­ta­men­tos.

En adelante, el Poder Eje­cu­tivo solo tendría bajo su depen­den­cia directa a los gober­na­do­res de las pro­vin­cias, quienes reci­bi­rían las órdenes de los secre­ta­rios del despacho eje­cu­tivo nacional. La herencia indiana de las pro­vin­cias sujetas a gober­na­do­res, y estos al gobierno superior de la nación, fue entonces mejor valorada como fruto de una expe­rien­cia acu­mu­lada durante varios siglos. El terri­to­rio del Estado de la Nueva Granada quedó desde 1832 solo con 19 pro­vin­cias: Pamplona, Socorro, Vélez, Tunja, Bogotá, Casanare, Neiva, Mari­quita, Antio­quia, Mompós, Santa Marta, Riohacha, Car­ta­gena, Panamá, Veraguas, Chocó, Popayán, Bue­na­ven­tura y Pasto.

Por dife­ren­tes razones, el número de pro­vin­cias llegó a 35 en 1853. Por eso, la Cons­ti­tu­ción del 20 de mayo de 1853 eliminó los cantones y redujo la división político-admi­nis­tra­tiva de la repú­blica solo a las unidades pro­vin­cia­les y a los dis­tri­tos parro­quia­les, en una clara ten­den­cia a for­ta­le­cer el régimen muni­ci­pal que se abría paso.

En 1855 el Congreso aprobó un acto adi­cio­nal a la Cons­ti­tu­ción que creó el estado federal de Panamá, y abrió la puerta a la expe­rien­cia federal de los Estados Unidos de Colombia. Después de la guerra civil de 1861 y de la Cons­ti­tu­ción de Rionegro, el terri­to­rio nacional terminó dividido en nueve estados sobe­ra­nos: Panamá, Mag­da­lena, Bolívar, Antio­quia, San­tan­der, Boyacá, Cun­di­na­marca, Tolima y Cauca.

Pero tras casi tres décadas de expe­rien­cia federal, la Cons­ti­tu­ción de 1886 postuló que el terri­to­rio, con sus bienes públicos, solo per­te­ne­cía a la nación colom­biana. Por esto, con­vir­tió los ante­rio­res estados en depar­ta­men­tos y dividió estos en pro­vin­cias y muni­ci­pios. El artículo quinto cons­ti­tu­cio­nal garan­tizó la con­ti­nui­dad de los nueve estados en igual número de depar­ta­men­tos e impuso duras con­di­cio­nes para el des­mem­bra­miento de los exis­ten­tes.

Así, la admi­nis­tra­ción de Rafael Reyes, que prometió grandes reformas nacio­na­les, tuvo que empezar

AGUSTÍN CODAZZI. Agustín Codazzi, inge­niero y militar italiano encar­gado de dirigir la Comisión Coro­grá­fica en Colombia (1850-1859) y Vene­zuela (1830-1839). En Europa, luchó en la batalla de Waterloo contra Napoleón y pos­te­rior­mente se embarcó hacia América. Conoció a Bolívar en 1819 y peleó junto a los ejér­ci­tos patrio­tas en las guerras de inde­pen­den­cia. Su trabajo car­to­grá­fico fue elogiado por Humboldt, padre de la geo­gra­fía moderna.

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habían tenido tanto el extinto virrei­nato de Santafé como la capi­ta­nía general de Vene­zuela. Siguiendo el modelo francés, el terri­to­rio nacional quedó dividido en depar­ta­men­tos, y estos en pro­vin­cias, cantones y dis­tri­tos parro­quia­les.

Acor­da­ron entonces la figura del inten­dente para el gobierno depar­ta­men­tal, con­ce­bido como un agente natural e inme­diato del pre­si­dente de la repú­blica, pero man­tu­vie­ron la figura del gober­na­dor para las antiguas pro­vin­cias. El gobierno de los cantones y de los dis­tri­tos parro­quia­les continuó siendo cole­giado, según el pre­ce­dente his­pá­nico, con pleno reco­no­ci­miento de la exis­ten­cia de los cabildos can­to­na­les y de las asam­bleas elec­to­ra­les del orden parro­quial, pre­si­di­das por jueces parro­quia­les.

La primera ley de división terri­to­rial de la repú­blica, expedida el 25 de junio de 1824, elevó el número de los depar­ta­men­tos a 12: Orinoco, Vene­zuela, Zulia, Boyacá, Cun­di­na­marca, Cauca, Mag­da­lena, Istmo, Ecuador, Gua­ya­quil, Apure y Azuay. Estos depar­ta­men­tos agru­pa­ron 37 pro­vin­cias, 228 cabe­ce­ras de cantón, 96 ciudades, 111 villas, 1.246 parro­quias y 1.274 vice­pa­rro­quias.

Las cabe­ce­ras can­to­na­les, que en 1825 ya eran 230, tuvieron derecho a contar con su propio cabildo, una decisión que facilitó a muchas antiguas parro­quias ascender a la con­di­ción de villas. Las parro­quias, enti­da­des de la división admi­nis­tra­tiva ecle­siás­tica, quedaron con­ver­ti­das en dis­tri­tos parro­quia­les, una gran novedad secu­la­ri­za­dora en favor del dominio estatal repu­bli­cano. Todavía no eran muni­ci­pios, entes que corres­pon­den a un régimen igua­li­ta­rio pos­te­rior de los pobla­mien­tos, pero sí fueron su ante­ce­dente inme­diato.

Los jefes polí­ti­cos muni­ci­pa­les, que en adelante actuaron en los cantones, tuvieron auto­ri­dad guber­na­tiva y eco­nó­mica con depen­den­cia inme­diata de los gober­na­do­res. Pre­si­die­ron las muni­ci­pa­li­da­des, sin voto, y super­vi­sa­ron la labor de los alcaldes muni­ci­pa­les, las juntas de vacu­na­ción y las de manu­mi­sión de esclavos. Los alcaldes-jueces muni­ci­pa­les y parro­quia­les, con periodos anuales, admi­nis­tra­ron asuntos locales tales como la salu­bri­dad y el ornato, el regla­mento de policía, el orden y la tran­qui­li­dad, la decencia y la mora­li­dad públicas.

LAS REFORMAS BOR­BÓ­NI­CAS BUSCARON, EN EL SIGLO XVIII, CEN­TRA­LI­ZAR LA ADMI­NIS­TRA­CIÓN DEL IMPERIO A TRAVÉS DEL SISTEMA DE INTEN­DEN­CIAS.

Pro­du­cida la crisis política tras el fracaso de la gran Con­ven­ción de Ocaña, el pre­si­dente Simón Bolívar expidió el decreto del 27 de agosto de 1828 que debería servir de ley cons­ti­tu­cio­nal del Estado hasta 1830. La admi­nis­tra­ción del terri­to­rio nacional quedó confiada a los pre­fec­tos, defi­ni­dos como jefes supe­rio­res de grandes dis­tri­tos llamados pre­fec­tu­ras. Con esta decisión pudo el Liber­ta­dor contar con cuatro pre­fec­tu­ras gene­ra­les, jus­ti­fi­ca­das en su deseo de dar más unidad y fuerza a la acción del gobierno, pero sin quererlo sentó la base política para la dis­gre­ga­ción del terri­to­rio colom­biano en los tres nuevos Estados nacio­na­les, Vene­zuela, Nueva Granada y Ecuador.

DIVI­SIO­NES NACIO­NA­LES. La con­ven­ción cons­ti­tu­yente del Estado de la Nueva Granada concluyó que en la expe­rien­cia colom­biana había acre­di­tado ser muy per­ju­di­cial la división de la repú­blica en depar­ta­men­tos, así como su mando por pre­fec­tos, pues había resul­tado en una viciosa orga­ni­za­ción que solo había servido para entor­pe­cer la acción del gobierno supremo y deprimir la auto­ri­dad de los gober­na­do­res pro­vin­cia­les. Ordenó entonces, el 21 de noviem­bre de 1831, tanto suprimir las pre­fec­tu­ras como dividir el terri­to­rio gra­na­dino en depar­ta­men­tos.

En adelante, el Poder Eje­cu­tivo solo tendría bajo su depen­den­cia directa a los gober­na­do­res de las pro­vin­cias, quienes reci­bi­rían las órdenes de los secre­ta­rios del despacho eje­cu­tivo nacional. La herencia indiana de las pro­vin­cias sujetas a gober­na­do­res, y estos al gobierno superior de la nación, fue entonces mejor valorada como fruto de una expe­rien­cia acu­mu­lada durante varios siglos. El terri­to­rio del Estado de la Nueva Granada quedó desde 1832 solo con 19 pro­vin­cias: Pamplona, Socorro, Vélez, Tunja, Bogotá, Casanare, Neiva, Mari­quita, Antio­quia, Mompós, Santa Marta, Riohacha, Car­ta­gena, Panamá, Veraguas, Chocó, Popayán, Bue­na­ven­tura y Pasto.

Por dife­ren­tes razones, el número de pro­vin­cias llegó a 35 en 1853. Por eso, la Cons­ti­tu­ción del 20 de mayo de 1853 eliminó los cantones y redujo la división político-admi­nis­tra­tiva de la repú­blica solo a las unidades pro­vin­cia­les y a los dis­tri­tos parro­quia­les, en una clara ten­den­cia a for­ta­le­cer el régimen muni­ci­pal que se abría paso.

En 1855 el Congreso aprobó un acto adi­cio­nal a la Cons­ti­tu­ción que creó el estado federal de Panamá, y abrió la puerta a la expe­rien­cia federal de los Estados Unidos de Colombia. Después de la guerra civil de 1861 y de la Cons­ti­tu­ción de Rionegro, el terri­to­rio nacional terminó dividido en nueve estados sobe­ra­nos: Panamá, Mag­da­lena, Bolívar, Antio­quia, San­tan­der, Boyacá, Cun­di­na­marca, Tolima y Cauca.

Pero tras casi tres décadas de expe­rien­cia federal, la Cons­ti­tu­ción de 1886 postuló que el terri­to­rio, con sus bienes públicos, solo per­te­ne­cía a la nación colom­biana. Por esto, con­vir­tió los ante­rio­res estados en depar­ta­men­tos y dividió estos en pro­vin­cias y muni­ci­pios. El artículo quinto cons­ti­tu­cio­nal garan­tizó la con­ti­nui­dad de los nueve estados en igual número de depar­ta­men­tos e impuso duras con­di­cio­nes para el des­mem­bra­miento de los exis­ten­tes.

Así, la admi­nis­tra­ción de Rafael Reyes, que prometió grandes reformas nacio­na­les, tuvo que empezar

AGUSTÍN CODAZZI. Agustín Codazzi, inge­niero y militar italiano encar­gado de dirigir la Comisión Coro­grá­fica en Colombia (1850-1859) y Vene­zuela (1830-1839). En Europa, luchó en la batalla de Waterloo contra Napoleón y pos­te­rior­mente se embarcó hacia América. Conoció a Bolívar en 1819 y peleó junto a los ejér­ci­tos patrio­tas en las guerras de inde­pen­den­cia. Su trabajo car­to­grá­fico fue elogiado por Humboldt, padre de la geo­gra­fía moderna.

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con el acto refor­ma­to­rio número tres de la Cons­ti­tu­ción nacional, que facul­taba al gobierno a modi­fi­car el número de los depar­ta­men­tos. Rafael Reyes creó el nuevo depar­ta­mento de Nariño al nom­brarle su primer gober­na­dor, y ante la resis­ten­cia del Congreso a sus reformas convocó una Asamblea Nacional Cons­ti­tu­yente y Legis­la­tiva desde el 15 de marzo de 1905, lo que le permitió crear tres nuevas inten­den­cias (Meta, Alto Caquetá y Putumayo) y reor­ga­ni­zar la inten­den­cia de La Guajira.

Pero en la Junta de Gober­na­do­res que presidió desde el 10 de marzo de 1905 trató el tema de la nueva división terri­to­rial en materia civil y en materia elec­cio­na­ria. Vinieron allí al mundo político los nuevos depar­ta­men­tos de Cun­di­na­marca (sin Bogotá y con capital en Faca­ta­tivá), Huila, Galán, Caldas, Atlán­tico, Tundama y Quesada. Nació también el Distrito Capital de Bogotá.

Esta misma asamblea aprobó, el 4 de agosto de 1908, la más extrema reforma político-admi­nis­tra­tiva del terri­to­rio nacional, dividido en 34 depar­ta­men­tos: Tumaco, Túque­rres, Pasto, Popayán, Cali, Buga, Neiva, Garzón, Ibagué, Honda, Faca­ta­tivá, Girardot, Zipa­quirá, Chi­quin­quirá, Santa Rosa, Tunja, Vélez, San Gil, Buca­ra­manga, Cúcuta, Mani­za­les, Cartago, Medellín, Antio­quia, Jericó, Sonsón, Barran­qui­lla, Santa Marta, Riohacha, Quibdó, Car­ta­gena, Mompós y Sin­ce­lejo.

Esta reforma no solo borraba toda huella del sistema de 1886, sino además el régimen de las pro­vin­cias, dado que cada una de estas coin­ci­día con el tamaño de los depar­ta­men­tos nuevos. Gracias al artículo 24 de esta ley, que autorizó al Eje­cu­tivo a retardar su eje­cu­ción por con­ve­nien­cia pública, el pre­si­dente Reyes sola­mente autorizó la ope­ra­ción de 26 de estos depar­ta­men­tos en 1909.

Pero las aguas des­bor­da­das de la extrema creación de depar­ta­men­tos retor­na­ron a su cauce. La admi­nis­tra­ción de Ramón González Valencia sancionó la Ley 65 del 14 de diciem­bre de 1909, cuyo primer artículo res­ta­ble­ció la división terri­to­rial exis­tente al comenzar 1905. El país regresó a nueve depar­ta­men­tos (Antio­quia, Bolívar, Boyacá, Cauca, Cun­di­na­marca, Mag­da­lena, San­tan­der, Tolima y Nariño), pero el pre­si­dente González Valencia fue obligado a acatar la Ley 65 de 1909, por la que tenía que emitir decretos que apro­ba­ran la exis­ten­cia de nuevos depar­ta­men­tos cuando una comisión legis­la­tiva diera concepto favo­ra­ble. Así

pasó con los vecin­da­rios de Neiva, Mani­za­les, Cali y Buga, que forzaron al gobierno a expedir el Decreto 340 del 16 de abril de 1910 que creó los depar­ta­men­tos de Caldas, Huila y Valle, salidos en buena medida del Cauca, que Antio­quia aceptó a cambio de que le regre­sa­ran Urabá. La Asamblea Nacional aprobó el 14 de julio de 1910 la Ley 25 que creó el nuevo depar­ta­mento de Norte de San­tan­der, y la repú­blica del cen­te­na­rio de la inde­pen­den­cia terminó con 14 depar­ta­men­tos.

Los llamados terri­to­rios nacio­na­les, que habían existido durante la expe­rien­cia federal, pro­lon­ga­ron su exis­ten­cia durante el siglo XX bajo la deno­mi­na­ción de inten­den­cias y con los nombres de Oriente, La Guajira, Caquetá, Chocó, Meta, Putumayo, Amazonas, San Andrés y Pro­vi­den­cia, Arauca y Casanare. Algunas de ellas fueron por algún tiempo comi­sa­rías, como también Vaupés, Vichada, Juradó, Urabá, Guainía y Guaviare.

Después nacieron nuevos depar­ta­men­tos, más por pre­sio­nes polí­ti­cas o regio­na­les que por nece­si­da­des reales. Por ejemplo, Caldas se dividió en tres en 1966. Quindío vio la luz como depar­ta­mento el 1 de julio y Risa­ralda, el 23 de noviem­bre.

Otros terri­to­rios antiguos se con­vir­tie­ron final­mente en depar­ta­men­tos, como La Guajira. En 1911 seguía siendo comi­sa­ría; en 1954, inten­den­cia; y en 1963 final­mente fue elevado a depar­ta­mento, algo que se mate­ria­lizó el 1 de julio de 1965. Por su parte, el pre­si­dente Carlos Lleras Restrepo concibió el Cesar en junio de 1967 y empezó a ser depar­ta­mento a partir de diciem­bre de ese año.

Final­mente, la Cons­ti­tu­ción Política de 1991 solo con­si­deró enti­da­des terri­to­ria­les a los depar­ta­men­tos, los dis­tri­tos, los muni­ci­pios y los terri­to­rios indí­ge­nas. Desde entonces, las inten­den­cias se con­vir­tie­ron en depar­ta­men­tos, lo que hizo que el país se divi­diera en 32 de ellos, cerca de 1.132 muni­ci­pios –todos iguales en derecho–, el distrito capital de Bogotá y cinco dis­tri­tos espe­cia­les: Car­ta­gena, Santa Marta, Barran­qui­lla, Bue­na­ven­tura, Riohacha. Además de los terri­to­rios indí­ge­nas y afro­des­ce­dien­tes.

El régimen de los muni­ci­pios no surgió, como se ha querido ver, del for­ta­le­ci­miento que recibió con la Cons­ti­tu­ción de 1991. Apareció de una rei­vin­di­ca­ción igua­li­ta­ria comen­zada en 1810: no solo las personas debían igua­larse en la con­di­ción ciu­da­dana, también a los pobla­mien­tos en la con­di­ción muni­ci­pal. Así, se quebró la pre­e­mi­nen­cia de las pro­vin­cias antiguas, con sus cau­di­llos decla­ra­dos supremos, lo que permitió a los ciu­da­da­nos desa­rro­llar la ini­cia­tiva local para generar una vida política más par­ti­ci­pa­tiva y fecunda.

EL ARQUI­TECTO. El pre­si­dente Rafael Reyes tomó las ideas de reforma terri­to­rial de Rafael Uribe Uribe y lideró la con­for­ma­ción de nuevos depar­ta­men­tos entre 1905 y 1908, con­vir­tién­dose en el arqui­tecto de la moderna orga­ni­za­ción de Colombia. Con este reor­de­na­miento terri­to­rial buscó restar poder a algunas élites regio­na­les y res­pal­dar a nuevos grupos y pobla­cio­nes, mejo­rando su situa­ción en la estruc­tura político-admi­nis­tra­tiva del país.

En busca de diver­si­fi­car

CLAVES PARA ENTENDER A COLOMBIA

En busca de diver­si­fi­car

Pese a que la economía colom­biana se ha desa­rro­llado en varias direc­cio­nes, todavía depende en gran medida de las expor­ta­cio­nes del petróleo y de mine­ra­les.

Según el Depar­ta­mento Admi­nis­tra­tivo Nacional de Esta­dís­tica (Dane), en 2017 el carbón, el petróleo y sus deri­va­dos repre­sen­ta­ron el 54,3 por ciento de las expor­ta­cio­nes. Esas cifras sig­ni­fi­can que, pese a los intentos de diver­si­fi­car la economía, el país sigue depen­diendo del comercio de materias primas o com­mo­di­ties, una ten­den­cia his­tó­rica ori­gi­nada en la colonia.

Entre 1550 y 1810, las élites que habi­ta­ron el terri­to­rio de la actual Colombia tuvieron la mayor fuente de riquezas en el oro extraído al occi­dente del país, desde las estri­ba­cio­nes de la cor­di­llera Central, en especial en las tierras del Bajo Cauca, hasta la ver­tiente del Pacífico en la pro­vin­cia de Pasto. Alre­de­dor de este mineral nacieron hacien­das y cir­cui­tos comer­cia­les que satis­fa­cían las nece­si­da­des de los centros mineros.

Las difi­cul­ta­des para comu­ni­carse impi­die­ron la inte­gra­ción y un fluido comercio inte­rre­gio­nal. Si bien las élites del centro de la Nueva Granada podían dis­fru­tar de artí­cu­los de lujo impor­ta­dos, que entraban por Car­ta­gena o Santa Marta y llegaban en champán por el río Mag­da­lena, la agreste geo­gra­fía colom­biana enca­re­cía el trans­porte de otros pro­duc­tos. Cada región formó mercados intra­rre­gio­na­les para satis­fa­cer sus nece­si­da­des, que giraban en torno a hacien­das pro­duc­to­ras de carne, hor­ta­li­zas, legum­bres, granos, mieles y alco­ho­les, y a talleres arte­sa­na­les que ela­bo­ra­ban ruanas, alpar­ga­tas, cestos y otros artí­cu­los. De esta manera, sur­gie­ron eco­no­mías regio­na­les prác­ti­ca­mente autár­qui­cas.

Aun así, hubo un modesto inter­cam­bio inte­rre­gio­nal. Las pro­vin­cias del centro oriente vendían los textiles en los poblados mineros. En estos lugares los mineros también con­su­mían tabaco, aguar­diente, con­ser­vas y carnes secas llevadas desde El Socorro, Vélez y Cúcuta y otros centros pro­duc­to­res hasta las minas de Antio­quia y Chocó.

Esa escasa inte­gra­ción regional, sumada a las polí­ti­cas impe­ria­les que pro­hi­bían el comercio inter­na­cio­nal y a la ausencia de las grandes plan­ta­cio­nes como las cari­be­ñas y bra­si­le­ñas, hizo del oro el prin­ci­pal producto de expor­ta­ción. El metal generó modestas fortunas a las élites, com­pa­ra­das con las enormes riquezas de los mineros del virrei­nato de Perú y de México o de los terra­te­nien­tes de Brasil.

Tras la crisis eco­nó­mica que trajo la inde­pen­den­cia, los gober­nan­tes colom­bia­nos empren­die­ron el trabajo de insertar al país en la economía mundial a partir de la expor­ta­ción de materias primas. Esos esfuer­zos fra­ca­sa­ron en varias oca­sio­nes por las guerras civiles y por las diná­mi­cas de los mercados inter­na­cio­na­les. En el siglo XIX los ciclos expor­ta­do­res pasaron por las cortas bonanzas del tabaco, la quina y el añil. Solo con el café, Colombia pudo obtener ingresos estables del comercio exterior. Pese a sus alti­ba­jos, esa economía expor­ta­dora se con­vir­tió en la fuerza motriz que for­ta­le­ció el mercado interno, promovió el desa­rro­llo vial (primero con ferro­ca­rri­les y luego con carre­te­ras) y con­so­lidó la economía moderna.

El cultivo del grano, que se inició en las laderas cercanas al valle de San José de Cúcuta y se extendió a las ver­tien­tes cun­di­na­mar­que­sas y a la cor­di­llera Central, formó un sistema de trans­porte moderno y fomentó la urba­ni­za­ción. Así mismo, al ritmo del cultivo del café se con­so­li­da­ron las colo­ni­za­cio­nes de las ver­tien­tes de las tres cor­di­lle­ras, comen­za­das en el siglo XVIII. Nuevas redes de caminos y prós­pe­ras estruc­tu­ras urbanas se con­vir­tie­ron en la base de la pos­te­rior indus­tria­li­za­ción. Al café expor­ta­ble se sumaron otros pro­duc­tos como el banano, que desde inicios del siglo XX hasta hoy ha estado en manos de mul­ti­na­cio­na­les.

En la segunda década del siglo XX, comenzó la explo­ta­ción petro­lera en Barran­ca­ber­meja y con el tiempo se expandió por los antiguos terri­to­rios nacio­na­les. Al igual que con el café, el oro negro con­tri­buyó a formar la clase obrera e impulsó la colo­ni­za­ción del valle del Mag­da­lena, la Ori­no­quia y la Amazonia, y su inte­gra­ción al país.

Con los capi­ta­les del grano y otras acti­vi­da­des comer­cia­les, comenzó en las primeras décadas del siglo XX la indus­tria­li­za­ción. Antio­quia dio el primer paso, pero rápi­da­mente el ímpetu se expandió a las élites de otras regiones como Bogotá y el Caribe. La indus­tria colom­biana, con­cen­trada en fabricar ali­men­tos y textiles, tuvo su edad dorada entre la década de 1930 hasta finales de los años setenta. La indus­tria­li­za­ción con­tri­buyó a crear el sector de bienes y ser­vi­cios, que después de la segunda mitad del siglo XX se expandió rápi­da­mente hasta con­ver­tirse en el que más aporta al PIB en la actua­li­dad.

Todas estas acti­vi­da­des eco­nó­mi­cas han tenido que convivir con ocu­pa­cio­nes ilegales que se pueden rastrear hasta la colonia y que con­tri­bu­ye­ron a amasar grandes fortunas. Primero, apareció el con­tra­bando de pro­duc­tos de todo tipo que entraban por los actuales depar­ta­men­tos de La Guajira y Valle­du­par. Y años después, a partir de la década de 1970, la economía ilegal también se expandió con el tráfico de drogas. Esa acti­vi­dad se con­vir­tió en el com­bus­ti­ble del con­flicto interno colom­biano.

Por su parte, en Antio­quia la minería de oro siguió como la base más impor­tante de acu­mu­la­ción de capital, hasta finales del siglo XIX, cuando se sumó la economía cafetera. A partir de entonces, Medellín se con­vir­tió en la prin­ci­pal ciudad de la región debido al cre­ci­miento de su mercado interno y gracias a la indus­tria­li­za­ción, basada en textiles, ali­men­tos y bebidas.

El suroc­ci­dente vivió una profunda trans­for­ma­ción terri­to­rial por la apertura del canal de Panamá en 1914 y la cons­truc­ción del ferro­ca­rril del Pacífico en 1915 que conectó la zona con el puerto de Bue­na­ven­tura. Ambos eventos per­mi­tie­ron a Cali con­ver­tirse en el eje de la moder­ni­za­ción eco­nó­mica de su región. El café cul­ti­vado en Caldas y Valle del Cauca empezó a salir expor­tado por Bue­na­ven­tura y por eso la Sultana del Valle se con­vir­tió en el nuevo centro eco­nó­mico de esta parte de Colombia.

La costa Caribe, cuyas ciudades colo­nia­les cayeron en un letargo durante el siglo XIX, volvió a tener una impor­tan­cia nacional con el sur­gi­miento de Barran­qui­lla, que durante la primera mitad del siglo XX se con­vir­tió en el prin­ci­pal puerto de Colombia. Luego, en la segunda mitad del siglo XX resur­gie­ron Car­ta­gena y Santa Marta. Recien­te­mente, renació un eje eco­nó­mico en los San­tan­de­res con­tro­lado por Buca­ra­manga.

En la actua­li­dad, el regio­na­lismo eco­nó­mico ha dis­mi­nuido por la infra­es­truc­tura, pero todavía grandes zonas del país se man­tie­nen aisladas. Los datos del Dane con respecto a la par­ti­ci­pa­ción de los sectores eco­nó­mi­cos en el PIB también muestran que la economía colom­biana se ha diver­si­fi­cado, pero aún mantiene una fuerte depen­den­cia de la expor­ta­ción de com­mo­di­ties. Diver­si­fi­car las expor­ta­cio­nes y for­ta­le­cer la inte­gra­ción nacional, así como reducir la desi­gual­dad cons­ti­tu­yen los tres grandes retos del país en el futuro inme­diato.

LOS NÚCLEOS ECO­NÓ­MI­COS. Sin embargo, la geo­gra­fía mantuvo frag­men­ta­dos a los mercados. Al comenzar el siglo XX se formaron cuatro metró­po­lis regio­na­les con sus res­pec­ti­vos mercados alta­mente dife­ren­cia­dos. Bogotá apro­ve­chó la cen­tra­li­dad admi­nis­tra­tiva y geo­grá­fica para crear en el centro del país una red urbana de ciudades y pueblos con una demo­gra­fía que desde la colonia tenía la mayor densidad. Con una gran oferta de mano de obra, una efi­ciente pro­duc­ción de ali­men­tos, una impor­tan­cia admi­nis­tra­tiva, finan­ciera y comer­cial, la capital se con­so­lidó como la metró­poli nacional.

6,6 por ciento de las expor­ta­cio­nes colom­bia­nas en 2017 corres­pon­den a café.