ESTADO Y FUNCIÓN PÚBLICA EN LA REPÚ­BLICA

Armando Martínez Garnica

Si los Estados son todos los dominios que han tenido y tienen imperio sobre los hombres, y por su régimen han sido y son o repú­bli­cas o prin­ci­pa­dos¹, tenemos que la pre­ci­pi­tada huida del virrey Juan Sámano y de los oidores de la Real Audien­cia de Santafé, en la madru­gada del 9 de agosto de 1819, sig­ni­ficó el comienzo del segundo proceso de diso­lu­ción del régimen monár­quico del poder estatal legítimo que se había ins­ta­lado en las pro­vin­cias del Nuevo Reino de Granada desde 1551, cuando comenzó a des­pa­char el Real Acuerdo en la ciudad de Santafé.

La llegada triun­fante del Liber­ta­dor a Santafé, en ese entonces pre­si­dente pro­vi­sio­nal de la naciente Repú­blica de Vene­zuela, que a la sazón estaba a punto de obtener su segunda carta cons­ti­tu­cio­nal en el Congreso Cons­ti­tu­yente de Angos­tura, sig­ni­ficó el inicio del largo proceso de tránsito a un régimen repu­bli­cano del Estado. En Angos­tura no solo había comen­zado a operar un consejo de Estado y una legis­la­tura cons­ti­tu­yente, sino, también, un gabinete minis­te­rial, encar­gado a un Minis­te­rio Público, una ins­ti­tu­ción que se había dividido en tres depar­ta­men­tos, servidos por minis­tros secre­ta­rios: Estado y Hacienda (Manuel Palacio, y después Juan Germán Roscio), Marina y Guerra (coronel Pedro Briceño Méndez), Interior y Justicia (Diego Bautista Urbaneja). Al quedar así orga­ni­zado el Minis­te­rio del Supremo Poder Eje­cu­tivo de las “pro­vin­cias libe­ra­das de Vene­zuela”, al pre­si­dente sola­mente se le reservó la firma de los decretos, títulos y patentes. Todas las demás órdenes y dis­po­si­cio­nes, sobre cual­quier asunto, serían firmadas por los tres minis­tros, según le corres­pon­diese a cada uno su atri­bu­ción temática.

El entonces vice­pre­si­dente de Vene­zuela, el antio­queño Fran­cisco Antonio Zea, circuló el decreto creador del Minis­te­rio Público, advir­tiendo que los minis­tros debían ser con­si­de­ra­dos en adelante “como los brazos del Supremo Poder Eje­cu­tivo”; es decir, como “las primeras dig­ni­da­des en el orden guber­na­tivo”, y por tanto: “toda orden minis­te­rial se debe obedecer y ejecutar”². El 26 de febrero de 1819, el Congreso de Vene­zuela ya había inves­tido al pre­si­dente Bolívar con “auto­ri­dad y facul­ta­des extra­or­di­na­rias” para

1 Nicolás Maquia­velo, El príncipe, tra­duc­ción cas­te­llana de Lelio Fer­nán­dez, (Bogotá: Norma, 1992), 15.

2 Circular del vice­pre­si­dente de la Repú­blica de Vene­zuela a todas las auto­ri­da­des civiles y mili­ta­res, acom­pa­ñada por el Decreto pre­si­den­cial del 27 de febrero de 1819. Angos­tura, 2 de marzo de 1819. En Correo del Orinoco, 21 (6 de marzo de 1819), 3.

la campaña militar que empren­de­ría sobre las pro­vin­cias del Nuevo Reino de Granada, en cuyo teatro de ope­ra­cio­nes ejer­ce­ría “una auto­ri­dad absoluta e ili­mi­tada”, dado que no se ocuparía más que del negocio de la guerra, o de los que tuviesen con ella alguna conexión inme­diata³. En con­se­cuen­cia, la jornada del campo de Boyacá puede con­si­de­rarse una con­se­cuen­cia de las dis­po­si­cio­nes de la Legis­la­tura Cons­ti­tu­cio­nal de Vene­zuela.

Después del sor­pren­dente resul­tado de la batalla del campo de Boyacá, el general Bolívar hizo leer su proclama del 8 de sep­tiem­bre siguiente, dirigida a los gra­na­di­nos, en la que se titulaba a sí mismo “pre­si­dente de la Repú­blica, capitán de los ejér­ci­tos de Vene­zuela y Nueva Granada”. Infor­maba en ella que su auto­ri­dad estatal había emanado del Congreso de Vene­zuela reunido en Angos­tura, y, por tanto, el Ejército Liber­ta­dor debía con­si­de­rarse en el día como “el depósito de la Sobe­ra­nía Nacional de vene­zo­la­nos y gra­na­di­nos”. Gracias a este arti­lu­gio retórico, en adelante los antiguos vasallos gra­na­di­nos del rey de España quedaban regidos por los regla­men­tos y las leyes que había dictado el Cuerpo Legis­la­tivo de Vene­zuela, que ya se habían puesto en eje­cu­ción. En su opinión: “el ardiente voto de todos los ciu­da­da­nos sensatos, y de cuantos extran­je­ros aman y protegen la causa ame­ri­cana” no podría ser otro que la reunión de la Nueva Granada y a Vene­zuela en una sola repú­blica. Anunció, entonces, que con­vo­ca­ría a un nuevo Congreso General Cons­ti­tu­yente, el esce­na­rio en el que se deci­di­ría la incor­po­ra­ción “libre, y si es posible unánime”, de la Nueva Granada al proyecto de la Repú­blica de Colombia.

Cuando el general Bolívar regresó a Angos­tura, donde hizo aprobar en el Congreso de Vene­zuela la Ley Fun­da­men­tal de la Repú­blica de Colombia (17 de diciem­bre de 1819), coe­xis­tie­ron hasta el 3 de octubre de 1821 tres minis­te­rios públicos para­le­los: el Gobierno General de un ente político aún no cons­ti­tuido (la Repú­blica Colombia), enca­be­zado por el general Bolívar y con la vice­pre­si­den­cia de Juan Germán Roscio; el Gobierno del Depar­ta­mento de Vene­zuela, enca­be­zado por el primer vice­pre­si­dente Carlos Sou­blette; y el Gobierno del Depar­ta­mento de Cun­di­na­marca, enca­be­zado por el segundo vice­pre­si­dente Fran­cisco de Paula San­tan­der.

El 24 de sep­tiem­bre de 1819, el vice­pre­si­dente San­tan­der creó un Minis­te­rio Público con solo dos secre­ta­rías del despacho: Guerra y Hacienda, e Interior y Justicia. Escogió para ser­vir­las, res­pec­ti­va­mente, a Ale­jan­dro Osorio Uribe y Esta­nis­lao Vergara y Sanz de San­ta­ma­ría. En cada una de las pro­vin­cias que iban siendo con­quis­ta­das (“libe­ra­das”) por los ejér­ci­tos patrio­tas, el Liber­ta­dor dispuso que se fuera ins­ta­lando el mando de gober­na­do­res coman­dan­tes gene­ra­les para unir en una sola persona las fun­cio­nes guber­na­ti­vas, mili­ta­res y de alta policía. Pre­si­di­rían los cabildos de las ciudades y villas, y solo cederían a los abogados los cargos de gober­na­do­res polí­ti­cos, al actuar como jueces de primera ins­tan­cia y jefes de baja policía.

Una vez fue pro­cla­mada, el 17 de diciem­bre de 1819, la Ley fun­da­men­tal que decretó la reunión de las repú­bli­cas de Vene­zuela y la Nueva Granada en una sola que se titu­la­ría Repú­blica de Colombia, se esta­ble­cie­ron dos vice­pre­si­den­cias para los depar­ta­men­tos de Vene­zuela y Cun­di­na­marca (nombre que suprimió el antiguo de Nueva Granada), ejer­ci­das por los gene­ra­les Bolívar y San­tan­der en sus res­pec­ti­vas capi­ta­les: Caracas y Bogotá (se suprimió “la adición de Santafé”). El Congreso de Vene­zuela decretó, el 3 de enero de 1820, que cada uno de estos dos vice­pre­si­den­tes tendría los mismos honores que los capi­ta­nes gene­ra­les de ejército, el tra­ta­miento de exce­len­cia y 20.000 pesos de sueldo anual. Fueron defi­ni­dos como agentes inme­dia­tos del Poder Eje­cu­tivo en sus depar­ta­men­tos, en los cuales ejer­ce­rían la misma auto­ri­dad y fun­cio­nes que el pre­si­dente de la Repú­blica; así, eran jefes en todos los ramos de gobierno y admi­nis­tra­ción civil, militar y de hacienda.

3 Decreto dado por el Congreso de Vene­zuela el 26 de febrero de 1819 asig­nando al pre­si­dente de la Repú­blica auto­ri­dad y facul­ta­des extra­or­di­na­rias para la eje­cu­ción de las ope­ra­cio­nes mili­ta­res sobre el Nuevo Reino de Granada. En Correo del Orinoco, 23 (20 de marzo de 1819), 3.

Con­fir­mada la unión de las juris­dic­cio­nes de la Nueva Granada, Vene­zuela y Quito, por la Ley del 12 de julio de 1821, el Congreso Cons­ti­tu­yente de la Repú­blica de Colombia consignó en el artículo 136 de la Cons­ti­tu­ción que aprobó el 30 de agosto de 1821, los nombres de las cinco secre­ta­rías de Estado que aten­de­rían en adelante el despacho de los negocios del Poder Eje­cu­tivo: Rela­cio­nes Exte­rio­res, Interior, Hacienda, Marina y Guerra. El Poder Eje­cu­tivo fue facul­tado cons­ti­tu­cio­nal­mente para reunir tem­po­ral­mente dos secre­ta­rías en una sola, algo que his­tó­ri­ca­mente ocurrió con la reunión de las secre­ta­rías del Interior y Rela­cio­nes Exte­rio­res, y las secre­ta­rías de Guerra y Marina. Cada uno de los secre­ta­rios del despacho de las fun­cio­nes eje­cu­ti­vas fue definido como el órgano preciso e indis­pen­sa­ble por el cual el Poder Eje­cu­tivo libra sus órdenes a las auto­ri­da­des que le están subor­di­na­das.

El término cons­ti­tu­cio­nal del ejer­ci­cio de los empleos de pre­si­dente y vice­pre­si­dente de Colombia era de cuatro años. Sin embargo, el Congreso de Colombia aclaró, con la Ley del 2 de mayo de 1825, que este tiempo comen­za­ría a contarse desde el 2 de enero de 1823: “día en que el Congreso debe declarar las personas que resulten nom­bra­das para dichos destinos, según lo pre­ve­nido en los artí­cu­los 72, 73 y 74 de la Cons­ti­tu­ción”. Este prin­ci­pio no aplicaba “en la época de elección de los actuales pre­si­dente y vice­pre­si­dente de la Repú­blica que el Congreso Cons­ti­tu­yente celebró extra­or­di­na­ria­mente, y con el objeto de esta­ble­cer la marcha de la Cons­ti­tu­ción”⁴. Por lo tanto, el primer periodo cons­ti­tu­cio­nal de la Admi­nis­tra­ción del Poder Eje­cu­tivo de Colombia se extendió entre el 2 de enero de 1823, “en que por primera vez debió reunirse cons­ti­tu­cio­nal­mente el Congreso, y el mediodía del 2 de enero de 1827”. De este modo, el tiempo admi­nis­tra­tivo del Poder Eje­cu­tivo trans­cu­rrido entre octubre de 1821 y el 2 de enero de 1823 fue con­si­de­rado extra­or­di­na­rio.

LOS NEGOCIOS DE LAS SECRE­TA­RÍAS DE ESTADO

Como el artículo 137 de la carta fun­da­men­tal de Colombia enco­mendó al Poder Eje­cu­tivo la res­pon­sa­bi­li­dad de redactar el regla­mento que asig­na­ría a cada una de las secre­ta­rías los negocios par­ti­cu­la­res que serían de su resorte, el vice­pre­si­dente San­tan­der se encargó de esta tarea, con­ver­tida en su Decreto del 28 de marzo de 1822. Los negocios del despacho eje­cu­tivo fueron entonces repar­ti­dos entre las cinco secre­ta­rías de Estado y del despacho par­ti­cu­lar, aunque fueron deter­mi­na­dos con mayor pre­ci­sión por la ley dada por el Congreso el 5 de abril de 1825: todos los secre­ta­rios de Estado serían, en su res­pec­tivo depar­ta­mento, los órganos por donde el Poder Eje­cu­tivo libraría sus órdenes a las auto­ri­da­des que le estu­vie­sen subor­di­na­das en toda la Repú­blica, según la siguiente dis­tri­bu­ción de negocios:

• Secre­ta­ría de Estado del despacho de Rela­cio­nes Exte­rio­res: celebrar negocios diplo­má­ti­cos con cortes, agentes y minis­tros de naciones extran­je­ros; realizar nom­bra­mien­tos de emba­ja­do­res, minis­tros, cónsules y agentes ante gobier­nos extran­je­ros; admitir repre­sen­ta­cio­nes, quejas y soli­ci­tu­des de ciu­da­da­nos o minis­tros extran­je­ros, y decretar los gastos para atender tales objetos; redactar los des­pa­chos, ins­truc­cio­nes, diplomas, decretos y órdenes para los agentes de Colombia en el extran­jero; formar el pre­su­puesto

4 “Ley fijando la época en que deben comen­zarse a contar los cuatro años de la duración del pre­si­dente y vice­pre­si­dente de la Repú­blica, 2 de mayo de 1825”, en Gaceta de Colombia, 191 (12 de junio de 1825).

anual de gastos y la cuenta de los gastos del año anterior, y resolver con­sul­tas hechas al gobierno.

• Secre­ta­ría de Estado del despacho del Interior: tratar asuntos del gobierno político y eco­nó­mico de la Repú­blica y la policía muni­ci­pal de los pueblos (salu­bri­dad, ornato, abasto y cos­tum­bres); encar­garse de la ins­truc­ción pública, caminos, canales, puentes, obras públicas; sanidad, fomento de la agri­cul­tura y de la indus­tria, policía de la nave­ga­ción interior, hos­pi­ta­les, cárceles, casas de bene­fi­cen­cia y de correc­ción; deter­mi­nar los límites pro­vin­cia­les y locales, censos y esta­dís­tica de pobla­ción y del comercio interior, nom­bra­miento de las plazas de ecle­siás­ti­cos, de la judi­ca­tura y la magis­tra­tura; fomentar la buena admi­nis­tra­ción de justicia, patro­nato de la Iglesia, policía ecle­siás­tica, órdenes regu­la­res, nave­ga­ción interior, cartas de natu­ra­li­za­ción, guarda del sello de la Repú­blica, registro de las con­sul­tas y acuerdos del gobierno; pre­sen­tar a la Secre­ta­ría de Hacienda el pre­su­puesto de los gastos de los ramos del Interior.

• Secre­ta­ría de Estado del despacho de Hacienda: ingresos y gastos del erario público, casas de moneda, minas, salinas, canteras, correos, res­guar­dos terres­tres y marí­ti­mos para el control del con­tra­bando, admi­nis­tra­ción de la hacienda pública, oficinas de cuenta y razón, bienes nacio­na­les y mos­tren­cos, crédito nacional, comercio marítimo, supe­rin­ten­den­cia general de ramos fiscales; pre­sen­tar al Congreso estados gene­ra­les y memorias, examen de pre­su­pues­tos de los depar­ta­men­tos y el general.

• Secre­ta­ría de Estado del despacho de Guerra: definir órdenes para los gene­ra­les y coman­dan­tes de los depar­ta­men­tos y las pro­vin­cias, tamaño y admi­nis­tra­ción de la tropa, arti­lle­ría, inge­nie­ros mili­ta­res, escuelas mili­ta­res, estados mayores, cons­crip­cio­nes, hos­pi­ta­les y pre­si­dios mili­ta­res, ves­tua­rios, alo­ja­mien­tos, dis­ci­plina militar, ascensos, licen­cias, montepío militar, estados de fuerza y de las plazas, pre­su­pues­tos mili­ta­res.

• Secre­ta­ría de Estado del despacho de Marina: adquirir buques y arma­mento, orga­ni­zar expe­di­cio­nes navales, arse­na­les y apos­ta­de­ros de marina, super­vi­sar coman­dan­tes, cons­crip­cio­nes, matrí­cu­las, aca­de­mias navales, hos­pi­ta­les, ordenar cartas geo­grá­fi­cas de las costas, conceder patentes de corso, grados y ascensos, premios y recom­pen­sas, ordenar estados de la Marina y pre­su­pues­tos de gastos.

Disuelta la fra­ca­sada “gran con­ven­ción” de Ocaña, el pre­si­dente Bolívar se declaró en ejer­ci­cio de las facul­ta­des dic­ta­to­ria­les y, por el Decreto orgánico del 27 de agosto de 1828 (Ley cons­ti­tu­cio­nal del Estado hasta 1830), encargó a los cuatro secre­ta­rios (Rela­cio­nes Exte­rio­res, Interior, Hacienda, Guerra y Marina) la inte­gra­ción de un Consejo de Minis­tros, pre­si­dido por el doctor José María del Castillo y Rada, quien también pre­si­di­ría el Consejo de Estado. Al mar­charse hacia el Sur para conjurar la rebelión de los gene­ra­les López y Obando, el Liber­ta­dor pre­si­dente llevó consigo un secre­ta­rio general, quien firmó los decretos que dictó en todos los ramos de la Admi­nis­tra­ción. Un Minis­te­rio de Estado surgió al tenor de ese decreto orgánico, que dis­tri­buyó sus asuntos en seis depar­ta­men­tos, llamados Interior, Justicia, Guerra, Marina, Hacienda y Rela­cio­nes Exte­rio­res. Cada uno de ellos fue con­du­cido por un ministro secre­ta­rio de Estado.

Este mismo decreto orgánico ins­ti­tuyó, además del Consejo de Minis­tros, un Consejo de Estado. Esta última ins­ti­tu­ción fue ins­ta­lada el 30 de agosto de 1828, con José María del Castillo y Rada (pre­si­dente), cinco minis­tros secre­ta­rios del Consejo de Minis­tros, el arzo­bispo de Bogotá y once repre­sen­tan­tes de los depar­ta­men­tos. El artículo 58 de la nueva Cons­ti­tu­ción del 5 de mayo de 1830 dividió los asuntos del Minis­te­rio de Estado en sola­mente cuatro depar­ta­men­tos, llamados Rela­cio­nes Exte­rio­res, Interior

y Justicia, Hacienda, Guerra y Marina. Estas cuatro secre­ta­rías se man­tu­vie­ron durante la Admi­nis­tra­ción espuria de Rafael Urdaneta, pero una vez que esta fue derri­bada por los ejér­ci­tos del Cauca, el vice­pre­si­dente Domingo Caicedo proclamó el Decreto del 12 de agosto de 1831, que redujo esas secre­ta­rías de Estado a solo tres: Interior y Rela­cio­nes Exte­rio­res, Hacienda, Guerra y Marina. Esta dis­tri­bu­ción fue rati­fi­cada por la Con­ven­ción cons­ti­tu­yente de la Nueva Granada el 15 de noviem­bre de 1831, que además la incor­poró a la primera cons­ti­tu­ción del Estado de la Nueva Granada en 1832.

El general Domingo Caicedo, quien había renun­ciado a la Vice­pre­si­den­cia de Colombia y cuyo periodo cons­ti­tu­cio­nal para su ejer­ci­cio se había vencido el 15 de febrero de 1831, per­ma­ne­cía en la villa de Puri­fi­ca­ción, pro­vin­cia de Neiva. Pre­sio­nado por los opo­si­to­res al gobierno de Rafael Urdaneta y ante la inmi­nente marcha de las tropas de los gene­ra­les José María Obando y José Hilario López hacia Bogotá, el 14 de abril de 1831 se declaró en ejer­ci­cio del poder eje­cu­tivo de Colombia. Se produjo, entonces, el encuen­tro de los gene­ra­les Urdaneta y Caicedo en el caserío de las Juntas de Apulo, situado en la con­fluen­cia de los ríos Apulo y Bogotá. Allí se firmó, el 28 de abril siguiente, el armis­ti­cio de las Juntas de Apulo, primer paso de la res­tau­ra­ción de la admi­nis­tra­ción de Mosquera y Caicedo.

El Congreso del Estado de la Nueva Granada dic­ta­minó que el periodo cons­ti­tu­cio­nal del pre­si­dente corría desde el 1 de abril de 1833 hasta el 1 de abril de 1837, con lo cual el pre­si­dente Fran­cisco de Paula San­tan­der gobernó más de cuatro años, pues efec­ti­va­mente había entrado en ejer­ci­cio de las fun­cio­nes pre­si­den­cia­les desde el 7 de octubre de 1832. Con esta tra­di­ción, hasta la Carta de 1886, la fecha de trans­mi­sión del mando pre­si­den­cial fue la del 1.º de abril, cada cuatro años, o dos, durante la expe­rien­cia federal.

El artículo 112 de la Cons­ti­tu­ción del Estado de la Nueva Granada (aprobada el 29 de febrero de 1832) dividió el despacho de todos los negocios de la admi­nis­tra­ción del poder eje­cu­tivo en sola­mente tres secre­ta­rías de Estado, llamadas Interior y Rela­cio­nes Exte­rio­res, Hacienda, Guerra y Marina. Cada una estaba encar­gada a un secre­ta­rio de Estado y se con­si­de­ra­ban oficinas pura­mente civiles. Adi­cio­nal­mente, el artículo 113 facultó al Poder Eje­cu­tivo para encargar tem­po­ral­mente dos de esas secre­ta­rías a un solo secre­ta­rio de Estado.

Esta expe­rien­cia de ejer­ci­cio de la función pública del Poder Eje­cu­tivo del Estado de régimen repu­bli­cano, acu­mu­lada entre la Angos­tura de 1819 y el comienzo del Estado de la Nueva Granada, mediada por la expe­rien­cia de la primera Repú­blica de Colombia, es el legado ins­ti­tu­cio­nal básico del Minis­te­rio Público entre los colom­bia­nos: secre­ta­rías de Estado, admi­nis­tra­cio­nes cua­trie­na­les del Poder Eje­cu­tivo, figuras del mando supremo encar­na­das en un pre­si­dente y un vice­pre­si­dente, secre­ta­rios de Estado

que, en su res­pec­tivo depar­ta­mento, eran los órganos por los que el Poder Eje­cu­tivo libraba sus órdenes a las auto­ri­da­des que le estu­vie­sen subor­di­na­das en toda la Repú­blica, según una par­ti­cu­lar dis­tri­bu­ción de los negocios públicos. Quizá siguiendo el legado de la expe­rien­cia bor­bó­nica en el Estado monár­quico español que se nombra “des­po­tismo minis­te­rial” del siglo XVIII, el legado de la expe­rien­cia de la primera Repú­blica de Colombia también podría nom­brarse con esas mismas palabras.

TIEMPOS GRA­NA­DI­NOS

Contando con el legado ins­ti­tu­cio­nal de la década de 1820, el Estado de la Nueva Granada no tenía mucho por innovar en la gestión pública, pese a que contó con el apoyo de los primeros tra­ta­dis­tas de la ciencia de la admi­nis­tra­ción, como Flo­ren­tino González y Cer­be­león Pinzón. Por ello, en el resto del siglo XIX solo se empren­die­ron reformas de las secre­ta­rías de Estado al cambiar su número y sus deno­mi­na­cio­nes, así como al redis­tri­buir sus res­pec­ti­vos negocios. En ese esce­na­rio bri­lla­ron los pre­si­den­tes Tomás Cipriano de Mosquera y Julián Trujillo, refor­ma­do­res netos, y los expe­ri­men­ta­dos secre­ta­rios de Estado, bien repre­sen­ta­dos en sus artes por don Ignacio Gutié­rrez Vergara.

La tímida reor­ga­ni­za­ción de las secre­ta­rías de Estado intro­du­cida por la legis­la­tura de 1842 mantuvo las tres secre­ta­rías de Estado creadas por la cons­ti­tu­ción gra­na­dina de 1832 (Interior y Rela­cio­nes Exte­rio­res, Hacienda, Guerra y Marina) y solo redis­tri­buyó los negocios del despacho entre ellas. La siguiente legis­la­tura separó la Secre­ta­ría de Rela­cio­nes Exte­rio­res respecto a la Secre­ta­ría del Interior, que no fue más que otra redis­tri­bu­ción de los negocios. En cambio, como ocurría siempre que llegaba al solio pre­si­den­cial, el general Mosquera acometió reformas del Minis­te­rio Público de gran calado.

Apro­ve­chando que la legis­la­tura de 1845 había dado una ley orgánica de las cuatro secre­ta­rías de Estado, e intro­dujo la figura del sub­se­cre­ta­rio, el pre­si­dente Mosquera, el 3 de mayo de ese año siguiente, promulgó un decreto que cambió los nombres de las cuatro secre­ta­rías del despacho, que en adelante quedaron como Gobierno, Rela­cio­nes Exte­rio­res y Mejoras Internas, Hacienda, y Guerra. Los decretos regla­men­ta­rios de sus desem­pe­ños fueron dados el 3 de mayo de 1845 y el 24 de junio de 1846, en los cuales se deta­lla­ron los nego­cia­dos que les corres­pon­dían a cada una de ellas. Otro decreto suyo del 22 de marzo de 1847 y la Ley del 13 de marzo de 1848 adi­cio­na­ron lo esta­ble­cido por la Ley orgánica de las secre­ta­rías de Estado para cla­si­fi­car los negocios de la admi­nis­tra­ción pública en 16 depar­ta­men­tos espe­cia­li­za­dos, como sigue:

• Secre­ta­ría de Gobierno (cinco depar­ta­men­tos): Gobierno, Interior, Justicia, Ins­truc­ción Pública y Culto.

• Secre­ta­ría de Rela­cio­nes Exte­rio­res (cuatro depar­ta­men­tos): Rela­cio­nes Exte­rio­res; Obras Públicas; Agri­cul­tura, Minas, Manu­fac­tu­ras y Comercio; Bene­fi­cen­cia y Recom­pen­sas.

• Secre­ta­ría de Hacienda (cinco depar­ta­men­tos): Hacienda, Tesoro, Con­ta­bi­li­dad General, Deuda Nacional, Gastos de Hacienda y del Tesoro.

• Secre­ta­ría de Guerra (dos depar­ta­men­tos): Guerra, Marina.

Al general Mosquera se le debe también la creación del Distrito Federal de los Estados Unidos de Colombia, un resul­tado de la esti­pu­la­ción 12 del “Pacto de unión” firmado el 10 de sep­tiem­bre de 1860 por los estados sobe­ra­nos que se com­pro­me­tie­ron a cambiar el régimen político de la Con­fe­de­ra­ción Gra­na­dina. Fueron sus decretos del 23 de julio de 1861 y del 1 de mayo de 1862 los que crearon ese Distrito Federal y le dieron su propia gober­na­ción. Quedó entonces inte­grado por la ciudad de Bogotá y un terri­to­rio limitado al oriente por la cima de los montes orien­ta­les, al norte por el río Arzo­bispo, al sur por el río Fucha y al occi­dente por el río Funza. Aten­diendo un reclamo del gober­na­dor del estado de Cun­di­na­marca, el Decreto del 7 de agosto de 1861 varió el límite occi­den­tal, que sería una línea recta y paralela a Bogotá, “que pasando por Puente Aranda, toquen sus extre­mi­da­des en los ríos Arzo­bispo y Fucha”.

Como este Distrito Federal sería en adelante la resi­den­cia de la capital de los Estados Unidos de Colombia y no parte del estado de Cun­di­na­marca, ini­cial­mente las fun­cio­nes de gober­na­dor fueron asig­na­dos al secre­ta­rio de Gobierno del Poder eje­cu­tivo nacional, pero el decreto del 1 de mayo de 1862, orga­ni­za­tivo de la Gober­na­ción del Distrito Federal, le asignó un gober­na­dor propio, auxi­liado por un secre­ta­rio, dos ofi­cia­les y un escri­biente portero. Los alcaldes de Bogotá serían sus agentes, y fue supri­mida la jefatura muni­ci­pal del Distrito. El estado de Cun­di­na­marca fue con­mi­nado a tras­la­dar su capital a otro lugar.

Actuando como pre­si­dente pro­vi­so­rio de los Estados Unidos de Colombia, el general Mosquera mantuvo la tra­di­ción de las cuatro secre­ta­rías de Estado, pero de nuevo les cambió sus deno­mi­na­cio­nes, que en adelante fueron Estado y Rela­cio­nes Exte­rio­res, Interior, Hacienda, Guerra y Marina. Y los negocios de la admi­nis­tra­ción nacional que estas llevaban fueron dis­tri­bui­dos entre 17 depar­ta­men­tos. Como el artículo 68 de la cons­ti­tu­ción dada en Rionegro dispuso que el despacho de los negocios de com­pe­ten­cia del Poder Eje­cu­tivo de la Unión se rea­li­za­ría con los secre­ta­rios de Estado “que deter­mine la ley”, la Con­ven­ción dio la Ley 23 del 11 de mayo de 1863 que deter­minó nuevos nombres: Interior y Rela­cio­nes Exte­rio­res, Guerra y Marina, Hacienda y Fomento, Tesoro y Crédito Nacional. Ya de nuevo pre­si­dente, el general Mosquera reor­ga­nizó las cuatro secre­ta­rías mediante el Decreto del 29 de mayo de 1863, en el que deter­minó las nuevas sec­cio­nes y los depar­ta­men­tos que le corres­pon­dían a cada una de esas secre­ta­rías. Durante su última admi­nis­tra­ción, el 7 de julio de 1866 expidió un nuevo decreto regla­men­ta­rio de la ope­ra­ción de las secre­ta­rías del despacho eje­cu­tivo. Cada una de las cuatro secre­ta­rías integró un número variable de sec­cio­nes, y cada sección con­cen­tró el despacho de los nego­cia­dos de un número variable de depar­ta­men­tos. Esta tra­di­ción de secre­ta­rías, sec­cio­nes y depar­ta­men­tos espe­cia­li­za­dos en un nego­ciado fue una de las carac­te­rís­ti­cas cen­tra­les de las cuatro admi­nis­tra­cio­nes eje­cu­ti­vas del general Tomás Cipriano de Mosquera.

Por su parte, el pre­si­dente Julián Trujillo sancionó el 25 de marzo de 1880 la Ley 10 que reor­ga­nizó las secre­ta­rías del despacho eje­cu­tivo, poniendo así fin al antiguo orde­na­miento que provenía de la Ley 23 del 11 de mayo de 1863. En adelante, este despacho sería llevado por siete secre­ta­rías, llamadas Gobierno, Rela­cio­nes Exte­rio­res, Guerra y Marina, Ins­truc­ción Pública, Tesoro, Hacienda y Fomento. Al secre­ta­rio de Ins­truc­ción Pública se le asig­na­ron las fun­cio­nes tanto del rector de la Uni­ver­si­dad Nacional como del director de Ins­truc­ción Pública, con lo cual estos dos empleos quedaron supri­mi­dos. Igual­mente, las fun­cio­nes del jefe de la Oficina de Esta­dís­tica, del director de Crédito Público y del director general de Correos fueron ads­cri­tas a los res­pec­ti­vos secre­ta­rios del despacho al cual per­te­ne­cían esos depar­ta­men­tos.

VIENTOS DE “REGE­NE­RA­CIÓN”

Final­mente, la Cons­ti­tu­ción del 4 de agosto de 1886 dedicó el título XII al asunto de los minis­tros del despacho del Poder Eje­cu­tivo. En adelante, el número, nomen­cla­tura y pre­ce­den­cia de los minis­te­rios serían deter­mi­na­dos por una ley especial (art. 132); la dis­tri­bu­ción de sus negocios según sus afi­ni­da­des corres­pon­de­ría al pre­si­dente, y los

minis­tros fueron defi­ni­dos como “órganos de comu­ni­ca­ción del Gobierno con el Congreso”, dado que pre­sen­ta­rían pro­yec­tos de ley ante las cámaras legis­la­ti­vas, inter­ven­drían en sus debates y acon­se­ja­rían al pre­si­dente sobre la sanción u objeción de los actos legis­la­ti­vos (art. 134). En cuanto “jefes supe­rio­res de admi­nis­tra­ción”, podían en ciertos casos ejercer la auto­ri­dad pre­si­den­cial, según lo dis­pu­siera el pre­si­dente. Al tenor del artículo 132, el Consejo Nacional Legis­la­tivo dio la Ley 7 del 25 de agosto de 1886, por la cual fue dividido el despacho admi­nis­tra­tivo del gobierno en siete minis­te­rios, orga­ni­za­dos en el siguiente orden de pre­ce­den­cia: Gobierno, Rela­cio­nes Exte­rio­res, Hacienda, Guerra, Ins­truc­ción Pública, Tesoro y Fomento. Este orde­na­miento fue rati­fi­cado por el artículo 76 de la Ley 149 del 3 de diciem­bre de 1888, sobre régimen político y muni­ci­pal. Como la nueva carta cons­ti­tu­cio­nal aprobada el 4 de agosto de 1886 y san­cio­nada el 5 de agosto siguiente deter­minó en el artículo A del título XXI adi­cio­nal que “el primer período pre­si­den­cial prin­ci­piará el día 7 de agosto del presente año [1886]”, en adelante y hasta nuestros días la trans­mi­sión del mando pre­si­den­cial se hace los días 7 de agosto, cada cuatro años.

El resul­tado del primer siglo repu­bli­cano de la expe­rien­cia admi­nis­tra­tiva colom­biana fue con­sis­tente desde Angos­tura hasta la Rege­ne­ra­ción. El régimen repu­bli­cano de Estado soberano no solo dividió sus fun­cio­nes en las tres ramas llamadas admi­nis­tra­ción, legis­la­tu­ras y magis­tra­tu­ras, sino que además el Minis­te­rio Público fue con­ver­tido en el centro de la gestión pública coti­diana, con un número variable de secre­ta­rías de Estado y de negocios públicos, dis­tri­bui­dos en sec­cio­nes y depar­ta­men­tos. A despecho, el Estado monár­quico de los Borbones espa­ño­les, basado en el “des­po­tismo” de los secre­ta­rios de Estado y en el debi­li­ta­miento del régimen de los consejos de los Austrias, se mantuvo en los tiempos repu­bli­ca­nos gracias al esmero admi­nis­tra­tivo de los bri­llan­tes pre­si­den­tes “neo­bor­bo­nes” que fueron Bolívar, San­tan­der, Mosquera, Ospina y Trujillo.