Cubierta: título «Bastillas, cetros y blasones. La independencia en Iberoamérica», Ivana Frasquet (coord.), Instituto de Cultura, Fundación MAPFRE, con grabado antiguo de jinetes con trompetas y penachos.
Vicisitudes de la soberanía en la Nueva Granada. ARMANDO MARTÍNEZ GARNICA. Universidad Industrial de Santander, Bucaramanga.
El problema de la soberanía
El concepto de estado es una determinación de la Edad Moderna y sólo en este contexto debemos comprenderlo. Fue con Nicolás Maquiavelo (1469-1527) que la expresión italiana il stato adquirió la connotación que hoy atribuimos a dicho concepto: “dominio que ha tenido y tiene imperio sobre los hombres”¹, quintaesencia de la soberanía completa y de la independencia del poder. La transformación del concepto de imperium (la capacidad de un emperador para ejercer su autoridad sobre masas de vasallos) hasta convertirse en sinónimo de estado fue el resultado de sucesivas transformaciones que culminaron en Europa a finales del siglo XVI². En el siglo VII San Isidoro de Sevilla identificaba a la monarquía con la capacidad de ejercer imperium: “Monarcas son aquellos que poseen el principado en forma personal, como fue el caso de Alejandro entre los griegos y de Julio César entre los romanos”³. Según este autor, entre los romanos el término imperatores se había aplicado, originalmente, a los que ejercían el mando supremo en el ejército, dado que “imperaban” sobre todas las tropas. Pero el Senado decidió reservar este título a César Augusto para diferenciarlo de los regentes de los demás pueblos. Fue así como “Augusto” resultó ser “un nombre ligado al imperium”.
1. La determinación moderna de il stato aparece en el primer párrafo de El Príncipe: “Tutti gli stati, tutti e’ dominii che hanno avuto e hanno imperio sopra gli uomini, sono stati e sono o repubbliche o principati” (‘Todos los estados, todos los dominios que han tenido y tienen imperio sobre los hombres, son estados y son o repúblicas o principados’). Nótese que aquí ya “república” apenas designa una clase de estado, por oposición a la clase de las monarquías absolutas (“principados”). El concepto il stato, usado en la Italia del siglo XVI no sólo por Maquiavelo sino también por sus contemporáneos (Villani, Guicciardini), hacía referencia a una autoridad públicamente ejercida en un territorio concentrado. Hasta entonces, los términos dominio (dominium), régimen, reino (regnum) o principado (principatus) designaban, al tiempo, a grupos de individuos subordinados y un territorio jurídicamente homogéneo. Cfr. Hagen SCHULZE. Estado y nación en Europa. Barcelona: Crítica, 1997, p. 35.
2. A. PAGDEN. Señores de todo el mundo. Barcelona: Península, 1997, p. 24.
3. “Monarchae sunt, qui singularem possident pricipatum...”. Cfr. San Isidoro DE SEVILLA. Etimologías. Madrid: BAC, 1994, Libro IX, 3, 23.
Dante Alighieri en Monarchia (c.1310) también identificó a la monarquía con el imperium, que entendía como “un principado único y superior a todos los demás poderes en el tiempo y a todos los seres y cosas que tienen una dimensión temporal”⁴. En esencia, el concepto de imperio daba cuenta de la aspiración de contar con un mando absoluto y universal sobre todos los grupos humanos de un ecumene conocido, cuyos atributos tendrían que ser la unicidad (un único imperio universal) y la soberanía absoluta emanada de una sola persona. Los humanistas de los siglos XV y XVI apoyaron esta aspiración, cuya utilidad social fue expuesta por Juan Luis Vives al emperador Carlos I de España:
“Vemos los campos esquilmados y asolados, arruinados los edificios, las ciudades unas asaltadas, otras totalmente destruidas y desiertas; los alimentos escasos y a precios astronómicos; el estudio de las letras decaído y casi por los suelos; las costumbres depravadas; el juicio tan corrompido que obtienen la aprobación los criminales lo mismo que las buenas acciones. Todo esto reclama y exige una reorganización y reparación a fondo, y lo poco que queda de las antiguas instituciones está pidiendo a voz en grito, y dan testimonio de ello, que no pueden seguir subsistiendo más si no se acude rápidamente a su socorro”⁵.
La urgente necesidad social de paz y concordia, agudamente experimentada en tiempos de gran inseguridad, ya había tenido en Dante la justificación de la aspiración al imperio universal, presentado como medio para conseguir la paz universal y “la mejor organización del mundo”.
La paz social, por encima de todas las cosas, ha sido siempre propósito de los humanistas, cabe esperar de ellos siempre argumentaciones en favor del poderío universal de un imperio. Este cálculo humanista, también expresado por Erasmo de Rotterdam respecto del emperador Carlos I y de la amenaza turca, fue expuesto tempranamente por Dante Alighieri:
“Queda suficientemente declarado que la labor propia del género humano, considerado en su totalidad, es actuar siempre la potencia del entendimiento posible; en primer lugar, para especular, y en segundo y por extensión, para obrar en orden a la especulación. Y como lo que se predica de la parte se predica también del todo, y en el nombre particular ocurre que con la tranquilidad y el descanso se perfecciona el hombre en prudencia y sabiduría, resulta evidente que el género humano, en la quietud y tranquilidad de la paz podrá dedicarse con mayor libertad y facilidad a su obra propia. De donde se concluye que la paz universal es el mejor de todos los medios ordenados a nuestra felicidad”⁶.
La función civilizadora del imperium, identificada con la monarquía al menos desde el siglo XIII, ya había dado sus frutos en el Imperio romano con la creación de un Derecho que introdujo un nuevo orden social y político en grupos humanos muy diferenciados. Con ello, los ciudadanos amparados por el Derecho Romano en cualquier lugar del ecumene fueron diferenciados de los bárbaros, es decir, de quienes no habían sido incorporados a la obra civilizadora y pacificadora del Imperio. Por ello, el imperium no tiene fronteras territoriales, ya que es el vínculo de unión entre grupos humanos dispersos y diversos, el proyecto de crear una sola comunidad humana basada en la civilización y el saber, unida por la religión universal de la especie humana. Como consecuencia, la unión entre imperio y cristianismo fue una necesidad que tuvo que ser históricamente satisfecha⁷. En este sentido, la evangelización de los aborígenes de las Indias no fue un “accidente histórico” forzado por las Bulas de Alejandro VI (1493), sino una acción indispensable del Imperio sostenido por los españoles.
A finales del siglo XVI, cuando el “dominio que ha tenido y tiene imperio sobre los hombres” ya se había transformado plenamente en el concepto de estado y el anacrónico concepto de imperio apenas se sostenía por “razones de estado” en la corte de la monarquía castellana, las circunstancias políticas europeas (reforma luterana, amenaza de los turcos otomanos, crisis del Imperio alemán) actuaron a favor de una identificación del dominio de los monarcas con grupos humanos más caracterizados, en vías de una construcción de naciones. La “soberanía universal” ya no era más que una reliquia del proyecto imperial de Carlos I y comenzaba a imponerse una nueva idea de soberanía de estados grandes y pequeños, que cristalizaría finalmente con la Paz de Westfalia. La necesidad social del Estado, una conjura contra las “crueldades e insolencias bárbaras”, fue en la argumentación de Maquiavelo coincidente con la de Dante y los humanistas:
“De modo que, habiendo quedado [Italia] como sin vida, espera quién podrá ser aquel que sane sus heridas y ponga fin a los saqueos de Lombardía, a las exacciones del Reino y de Toscana, y que la cure de esas llagas suyas que desde hace tanto tiempo se han vuelto fístulas”⁸.
Un “príncipe nuevo”, quizá Lorenzo de Médicis –a quien fue dedicado el discurso titulado El Príncipe–, podría redimir a Italia con el poderío militar y económico de su “estado”, haciéndole bien a “la universidad de los hombres”.
4. Dante ALIGHIERI. “La monarquía (c.1310)”. En Obras completas. Madrid: BAC, 1994, p. 698.
5. Juan Luis VIVES. Epistolario. Madrid: Editora Nacional, 1978, pp. 524-525. Citado por Mario CRESPO y Óscar PORTUGAL. “El imperio de Carlos V”. Hidalguía (Madrid). (2001), pp. 27-28.
6. Dante ALIGHIERI, “La monarquía...” [4], p. 700.
7. Mario CRESPO y Óscar PORTUGAL, “El imperio...” [5], p. 33.
8. MAQUIAVELO, El Príncipe, capítulo XXVI.
Los atributos que determinaron históricamente el concepto de soberanía fueron dos: autoridad y legitimidad. La autoridad es, en su versión más simple, el derecho a mandar y ser obedecido por otros. Este mando puede ser legítimo si deriva de leyes establecidas, de una tradición, del consenso social o de un mandato divino. En el fondo, se trata del poder de una persona o de una institución sobre otras personas, vinculado a los dos atributos mencionados, pero no se trata de cualquier poder. En realidad, se trata del supremo poder. La supremacía de un poder en el juego de equilibrios de muchos otros poderes que es el atributo clave del concepto de soberanía. Cuando se habla del poder soberano de un monarca o de un poder legislativo se está calculando su supremacía respecto de otros poderes inferiores en potencia. Por tanto, la soberanía se ha definido como “la suprema autoridad legítima ejercida sobre un grupo delimitado de personas”⁹, en la que se reconoce un depositario del poder, unos límites sociales de tal poder determinados por algún atributo (fronteras territoriales o jurisdiccionales, diferencias étnicas o nacionales, etc.) y la presencia o ausencia del atributo absoluto en todos los asuntos.
El concepto moderno de soberanía se asimiló desde la Paz de Westfalia (1648), a la delimitación territorial del grupo social sobre el que un príncipe ejercía su autoridad suprema. Fue la cristalización territorial de la autoridad suprema de los príncipes sobre el culto de sus vasallos, originada en la Reforma Protestante y en el arreglo de la Paz de Augsburgo (1555) que institucionalizó la fórmula cuius regio, euis religio (según el mandatario: la religión profesada por sus vasallos). A partir de entonces los príncipes se esforzaron por imponer sus poderes supremos en sus estados contra los pretendidos dominios universales del papa y del emperador. La soberanía asociada a los estados de las dinastías monárquicas abrió el camino hacia las soberanías de los estados nacionales.
La obra del jesuita Francisco Suárez (1548-1617), difundida en el Colegio Mayor de San Bartolomé que la Compañía de Jesús administraba en Santa Fe, capital del Nuevo Reino de Granada, ofreció una singular interpretación del concepto de soberanía que iluminaría las acciones políticas de la generación de la independencia. En el tercer libro (Principatus politicus: Sobre el poder y superioridad del sumo pontífice sobre los reyes temporales, 1613) de la obra que escribió (Defensio Fidei) contra la convocatoria del rey Jacobo I de Inglaterra a los príncipes cristianos para formar un solo frente contra las pretensiones universales del papa Paulo V, examinó el problema del poder supremo.
Su argumentación es sencilla¹⁰: el poder político que un príncipe ejerce sobre sus vasallos es justo y legítimo si está debidamente constituido, es decir, sin tiranía ni usurpación. Ya que los hombres se inclinan naturalmente a vivir en comunidades políticas, requieren para su conservación de un poder supremo que imponga la justicia y la paz entre ellos. Siempre es necesario en las comunidades humanas “un soberano que las mantenga en obediencia”, que tenga “poder para mandar y castigar”. Aunque existan varios gobernantes en las provincias de un mismo estado, todos deben estar sometidos a uno solo –aquel en quien reside el poder supremo–, porque si no existiera entre ellos jerarquía y grados de subordinación sería imposible mantener la unidad, la obediencia, la justicia y la paz. Independientemente de las formas de gobierno, el soberano ha de ser uno solo y residir en una sola persona política. Siendo necesaria la existencia del poder soberano para el bien común, el problema es el de la justicia de su origen.
Para Suárez, el soberano de un Estado recibe su poder del mismo Dios, la fuente natural de todo poder. Advierte que ésta es una tesis de fe, pues según San Pablo la obediencia debida a un soberano se justifica en la idea de que “no hay poder alguno que no venga de Dios; y los que existen, por Dios han sido ordenados”. Entonces el problema es la manera cómo el soberano recibe el poder de Dios: ¿directamente, como lo recibe el papa, o indirectamente? En polémica con el rey Jacobo I, quien argumentó que los reyes recibían su poder directamente de Dios, al igual que los pontífices romanos, Suárez postuló que los reyes recibían el poder indirectamente, es decir, a través de los hombres organizados en cuerpo político. Considerado en abstracto, el supremo poder político es conferido por Dios a “los hombres unidos en estado o comunidad política perfecta”. Entre Dios y la comunidad política no hay intermediario, de tal modo que es ésta la que confiere el poder supremo al titular del poder soberano, sea un príncipe o un tribunal. Esto significa que, considerado en abstracto, originalmente el poder supremo reside en toda la comunidad política de un Estado y no en una sola persona política, sea príncipe, rey o emperador. En consecuencia, las monarquías no son establecidas directamente por Dios, sino por la voluntad de las comunidades que le delegan su poder supremo gracias a un “pacto general de obediencia a los reyes” (San Agustín). La autoridad de los reyes proviene entonces de un acto de transferencia de la potestad suprema por parte del pueblo, de un “pacto con el cual el pueblo trasladó al príncipe el poder con la carga y obligación de gobernar al pueblo y administrar justicia, y el príncipe aceptó tanto el poder como la condición”. Una vez hecha esta transferencia, ya el pueblo no puede reclamar su libertad ni quitarle al rey su derecho a gobernar, pues creer lo contrario sería justificar las rebeliones periódicas del pueblo contra sus legítimos gobernantes. La soberanía del rey se consolida desde el momento en que acepta la cesión pactada.
La idea de que el poder político supremo original residía, por naturaleza, en las comunidades políticas, y que a través de ellas Dios lo había concedido a algún
9. Cfr. Daniel PHILPOTT. “Sovereignty: An Introduction and Brief History”. Journal of International Affaires. 48/2 (Winter 1995), pp. 353-368.
10. Este resumen ha tenido a la vista la edición crítica bilingüe (a cargo de Luciano PEREÑA y Eleuterio ELORDUY) del Principatus politicus (Defensio fidei III). Madrid: CSIC, 1965 (Corpus Hispanorum de Pace, II).
soberano, pero por la libre voluntad de aquella que cedía su poder mediante un pacto, fue difundida por la Compañía de Jesús en el transcurso de su acción formadora de abogados en sus colegios y universidades. Conforme a este texto de Suárez, se enseñaba que una potestad se llama soberana “cuando no reconoce otra superior a ella”, de tal modo que todas las autoridades subalternas que tienen poder dentro de una comunidad política dependen del príncipe supremo, quien no está sometido a nadie superior en el orden del gobierno político de los ciudadanos, cuyo fin es “el bienestar y la felicidad terrenal del Estado para el tiempo de esta vida”, por lo que se denomina “poder temporal”. En el orden temporal, se reconocían tantos soberanos cuantos fuesen los reinos o repúblicas independientes. Por principio, había que distinguir el poder temporal (orden para el mantenimiento de la paz del estado) del poder espiritual (orden eclesiástico para la consecución de la salvación eterna), siendo el primero de derecho natural y de derecho humano, y el segundo de derecho divino.
Aunque Suárez y sus contemporáneos pensaron el tema de la soberanía en el contexto de la lucha del papado con el rey inglés, es decir, de la pugna por la supremacía universal del pontífice sobre todos los católicos del orbe, el principio de la transferencia del poder supremo de los pueblos a sus reyes mediante un pacto de obediencia dejaba en el imaginario colectivo de los ilustrados la posibilidad de imaginar que, en ausencia del rey legítimo, la soberanía recaía naturalmente en el pueblo de un estado, su original tenedor. Esta posibilidad fue la que se actualizó en la circunstancia del secuestro de los reyes Borbones en 1809.
La soberanía reasumida por las provincias en 1810
La idea de “reasunción de la soberanía de los pueblos” por los cabildos de las provincias neogranadinas, en la circunstancia de la retención de los titulares de la Casa Monárquica de la nación española en Bayona, iluminó la resolución de las elites ilustradas (abogados, clérigos y comerciantes) por llenar el “vacío de autoridad pública legítima” en el territorio jurisdiccional de la Real Audiencia del Nuevo Reino de Granada. Esa “reasunción de soberanía” planteó un problema irresoluble en el debate político de los criollos respecto de las jurisdicciones provinciales legítimas, dado que las reformas borbónicas que fortalecieron las grandes jurisdicciones administrativas de los corregidores y gobernadores eran tan recientes que aún no habían anulado los fueros antiguos de las pequeñas provincias ligadas a las jurisdicciones de los cabildos de las antiguas ciudades y villas.
La disputa entre provincias “legales” e “ilegales”, o entre provincias modernas adscritas a los corregimientos/gobernaciones y provincias antiguas subordinadas a los cabildos, giró en torno al camino de la transición de las jurisdicciones políticas en el nuevo orden político republicano. En esa disputa se justificaron las argumentaciones con los ejemplos de la organización norteamericana (retórica federalista) o con la fidelidad a la tradición hispánica (retórica centralista). Siendo imposible la negociación entre las dos posiciones, se abrió el camino de la guerra entre las provincias unidas y el Estado de Cundinamarca, así como entre los cabildos antiguos y las cabeceras de corregimiento o gobernación. Este proceso de pugnas militares, llamado en las tradiciones historiográficas de Colombia y Venezuela con el nombre de “patria boba”, en realidad anunciaba la seriedad con que las elites provinciales habían asumido la tarea de formación de los nuevos estados nacionales modernos. Para contribuir a la revisión de la visión historiográfica sobre el periodo de la Primera República neogranadina, esta ponencia intentará determinar las posiciones del debate político republicano y la “necesidad histórica” de las guerras entre las provincias, ajustando cuentas con la imagen de la “patria boba”, construida en los tiempos de la formación de la primera República de Colombia como argumento contra la acción política de Antonio Nariño y de los santafereños. Adicionalmente, se señalan las negociaciones del canónigo Cortés de Madariaga y Custodio García Rovira para el establecimiento temprano del consenso político respecto de la agrupación de las provincias del Virreinato en dos nuevos estados nacionales: la Nueva Granada y Venezuela.
Florentino González expuso, en sus Elementos de ciencia administrativa (1840), la representación de sus contemporáneos en el proceso de “reasunción” de la soberanía “primitiva” por las provincias:
“Cuando las provincias de un Estado, en que la autoridad nacional ha sido destruida, han tenido el valor de recurrir a su soberanía primitiva para repeler la usurpación, ha resultado de ello el triunfo de la libertad y el restablecimiento del gobierno legítimo”.
González registró los siguientes casos en que este proceso se había producido:
- La España de 1808, cuando las provincias despojadas de los reyes por Napoleón “formaron sus gobiernos y proveyeron a su defensa”.
- La Nueva Granada de 1810, cuando las provincias actuaron igual que sus homólogas de la Península.
- La Nueva Granada de 1830, cuando las provincias “organizaron sus autoridades y levantaron fuerzas para combatir a los gobernantes intrusos”, logrando “la restauración de los principios en la Nueva Granada”.
- Venezuela en 1835, cuando las provincias usaron sus recursos y magistrados para enfrentar la revolución del 8 de Julio y restaurar el gobierno legítimo.
La soberanía de los cuerpos representativos en la experiencia colombiana (1821-1830)
La convocatoria del Congreso de Angostura a los habitantes de “la Nueva República de Colombia” (17 de enero de 1820), redactada por Francisco Antonio Zea, advertía que éstos no podrían ejercer “en masa los poderes de la soberanía que os había usurpado el despotismo”. Por esta razón deberían nombrar representantes ante el Congreso General de la República de Colombia, “que a vuestro nombre se encarguen de este ejercicio”. La selección de esos representantes estaría regida por unas reglas “tomadas de las que han recibido otros pueblos libres y bien constituidos”, acomodadas a la situación de guerra declarada contra el gobierno español. Al no existir un censo civil de población, era imposible calcular con exactitud la representación que le correspondía, a cada una de las provincias. Pero, dado que todas las antiguas provincias de Nueva Granada y Venezuela se habían “refundido en una sola nación”, se concedía una representación de cinco diputados a cada una de las provincias liberadas, seleccionados por quince electores elegidos en asambleas provinciales de vecinos libres e independientes reunidas al efecto. La mayoría simple sería el criterio de estas elecciones primarias de los electores, cuya existencia permitiría afirmar “que vuestros destinos se hallan en vuestras manos, y que vuestra suerte no depende del capricho de una corte tan lejana como corrompida, ni de un individuo que para disponer a su antojo de vuestras vidas y fortunas se decía plenipotenciario del Cielo”. Así fue cómo al instalar el Congreso de Colombia en la villa del Rosario de Cúcuta, el 6 de mayo de 1821, el general Antonio Nariño –actuando como vicepresidente– repitió que en este cuerpo residía en adelante la soberanía nacional.
Una vez reunidos en la villa del Rosario de Cúcuta los diputados al Congreso Constituyente de Colombia, desde el 6 de mayo de 1821, debatieron varias veces la idea de la soberanía. Durante la sesión del 17 de mayo, cuando se examinaba el reglamento de las sesiones, se discutió el artículo que reservaba a los diputados el derecho a presentar proyectos de actos legislativos ante el Congreso. Salvador Camacho, diputado del Casanare, argumentó que cualquier ciudadano estaba facultado para “elevar sus pensamientos” ante el Congreso. El diputado de Tunja, José Ignacio de Márquez, fue más lejos aún al calificar el artículo como “un acto de verdadera tiranía” porque se le quitaba a los particulares “el derecho de tomar parte en sus leyes, de expresar su voluntad y aun de instruir a sus representantes”, al punto de que el Congreso, “en cierto modo, hacía usurpación de la soberanía que estaba en la universalidad de los ciudadanos y no en sus representantes”. Varios diputados (José Manuel Restrepo, Vicente Azuero, Diego Fernando Gómez, Fernando Peñalver y Miguel Santamaría) le salieron al paso a esa interpretación, pero ninguno fue tan contundente como el diputado Pedro Gual, quien “indicó que la soberanía no es más que el derecho de sufragio que tienen los ciudadanos en los términos asignados por la ley; que dar licencia al que está en la barra para que hable sería el colmo de la extravagancia, de la insensatez, y de restituir el sistema representativo, y que todos los males en que se vieron envueltas las primeras Cortes de España tuvieron semejante origen”. Azuero insistió en la idea de la destrucción del sistema representativo que estaba implícita en la idea de conceder a todos los ciudadanos la iniciativa de las leyes. Sometido a votación, fue aprobado el artículo original del reglamento.
Durante la sesión del 26 de mayo siguiente se debatió el asunto de la incorporación de las provincias de la antigua presidencia de Quito, parte de la jurisdicción del antiguo virreinato de la Nueva Granada, a la República de Colombia. El diputado Francisco Pereira expresó sus escrúpulos liberales: “no hay un derecho y es peligroso y delicado hacer instituciones que se puedan juzgar obligatorias respecto de aquella cuya voluntad sobre éstas debe consultarse libremente”. El diputado Miguel Santamaría resumió el problema en los términos de que “la soberanía reside en la representación directa de los pueblos, y no es otra cosa”, por lo cual se requería de la opinión libre de los pueblos de Quito y Guayaquil para proceder a la incorporación deseada por el Congreso.
Correspondió, en mayo de 1822, a los secretarios de Relaciones Exteriores de Colombia y Perú, Joaquín Mosquera y Bernardo de Monteagudo, el debate sobre la soberanía del pueblo de la provincia de Guayaquil. Monteagudo argumentó que el pueblo de Guayaquil se había insurreccionado y sacudido el dominio español por sí mismo, en cuanto se enteró de que el ejército liberador había desembarcado en Pisco, estableciendo un gobierno libre desde el 9 de octubre de 1820. Siendo “la voluntad general de los pueblos el depósito de la soberanía”, la independencia de Guayaquil por sus propios esfuerzos le había conferido el derecho para decidir a cuál asociación de América le convenía agregarse. Por ello, el gobierno del Perú no podía aceptar la anexión de Guayaquil a Colombia sólo por la voluntad de los legisladores reunidos en Rosario de Cúcuta, puesto que los representantes de esa provincia no habían concurrido al Congreso Constituyente ni participado en la aprobación de la ley fundamental de constitución de Colombia. Mosquera replicó que nada importaba a la integridad de la República de Colombia la no asistencia de los diputados de Guayaquil, “porque la voluntad general constituyente no residía en pequeñas poblaciones, sino en las grandes asociaciones de los pueblos”. Si se concedía a las provincias la disposición absoluta y general de la soberanía, se daría lugar “a una dislocación universal apoyando a pueblos pequeños”. Prueba de ello sería el caso de que una provincia se insurreccionase contra el gobierno establecido, lo que se interpretaría como rebelión y podía ser reprimida y castigada por la autoridad constituida. Por el contrario, cuando las grandes asociaciones se rebelaban contra el
gobierno opresivo bajo el que estaban dando lugar a una guerra civil, los disidentes recibirían un tratamiento acorde con las leyes de la guerra de todas las naciones civilizadas. En resumen, la provincia de Guayaquil pertenecía “de hecho y de derecho” a la misma república a que había pertenecido antes de su gloriosa insurrección. Cuando Mosquera solicitó a Monteagudo que al menos el gobierno peruano declarara que no tenía pretensiones sobre la provincia, éste respondió que así se haría en el caso de que el gobierno de Colombia “protestase en usar de la fuerza de las armas para incorporar a Guayaquil en su territorio, y que si lo hacía de otro modo que tuviese por lo menos en apariencia la voluntad del pueblo de Guayaquil”¹¹.
El diputado Santamaría tuvo ocasión de matizar su postura sobre la soberanía popular en los debates sobre la forma de gobierno que adoptaría Colombia (centralizada o federal), pues algunos representantes eran escrupulosos a la hora de cambiar de opinión durante la larga sesión. Fue entonces, durante la sesión del primero de junio, cuando “atacó como ruinoso y perjudicial el principio de que el diputado nivele su opinión por la del pueblo que lo nombra”. Insistió en que “el representante sólo a Dios y a su conciencia debe responder de sus ideas, y no al pueblo que le da instrucciones, las cuales no pueden ser coercitivas”. Después de esta argumentación, “concluyó elogiando a los señores diputados que por un convencimiento de principios han variado en su modo de pensar”.
La interpretación de los panameños
El coronel Tomás Herrera y el doctor Justo Arosemena fueron quienes representaron la comprensión popular panameña acerca de la reasunción de soberanía en las tres experiencias históricas en que ello había ocurrido¹²: la de la declaración de independencia respecto de España (1821), la del pronunciamiento de 1831 cuando se disolvió Colombia y la del nuevo pronunciamiento del 18 de noviembre de 1840 que dio el primer paso para la instauración del Estado soberano del Istmo.
El 28 de noviembre de 1821 se reunieron en asamblea los notables de la ciudad de Panamá y proclamaron su independencia de España en un acta firmada que contenía doce artículos. En el primero se establecía que “conforme al voto general de los pueblos de su comprensión”, Panamá se declaraba “libre e independiente del Gobierno español”. En el segundo, que los territorios de las dos provincias del Istmo (Panamá y Veraguas) pertenecerían al Estado de Colombia, por lo cual mandarían un representante a su Congreso. El coronel José de Fábrega asumió la gobernación de Panamá, enviando de inmediato copia del acta al presidente Simón Bolívar. De este modo, las provincias del Istmo se incorporaron, “de su propia voluntad”, a Colombia.
“En la ciudad de Panamá, capital del Istmo, a los 9 días del mes de julio de 1831, congregados en la Casa consistorial gran número de padres de familia, personas notables, corporaciones y un inmenso pueblo, presidido por el señor jefe político municipal, a efecto de discutir en perfecta calma los intereses precisos del país, y asegurar las grandes ventajas que debe reportar el Istmo del nuevo pacto bajo el cual intentan confederarse Venezuela, Nueva Granada y Ecuador, separados entre sí por los sucesos extraordinarios que han tenido lugar en la República; y considerando: [...] 6º En fin, que sin contrariar notablemente la Constitución y leyes de la República, ni subvertir el orden, los hijos del Istmo, autorizados por las circunstancias actuales, pueden y deben ver por su futura felicidad, haciendo uso de la soberanía que han reasumido, y de que no han dispuesto después de la rotura del antiguo pacto colombiano; acordaron: 1º Panamá se declara en territorio de la Confederación Colombiana, y tendrá una administración propia, por medio de la cual se eleve al rango político a que está llamado naturalmente (estado federal) [...] 7º Panamá conserva provisionalmente la Constitución y las leyes de la República, en cuanto no se opongan a este libre pronunciamiento, así como sus armas y pabellón, en prueba de amor y amistad a la nación a que espontáneamente se unió en 28 de noviembre de 1821”.
Hecho este pronunciamiento al conocerse la disolución de Colombia, se convocó para el 15 de agosto de 1831 una Dieta constituyente, integrada por los diputados de los diez cantones que formaban las provincias de Panamá y Veraguas. Justo Arosemena calificó este pronunciamiento de “perfecto uso de un derecho popular, el derecho incontrovertible de la soberanía”, al defender la actuación de José de Obaldía y Mariano Arosemena en 1831, pues en su opinión el pronunciamiento había sido “un acto de la virtud del patriotismo, porque la patria es esencialmente la tierra natal”.
Los acontecimientos posteriores del Istmo se complicaron por la decisión del coronel Juan Alzuru de concentrar en sí los mandos político y militar, instaurando una dictadura de hecho, y por la llegada del coronel Tomás Herrera en calidad de comandante militar del Istmo por nombramiento del vicepresidente Domingo Caicedo. La guerra civil se saldó con el triunfo de las fuerzas comandadas por Herrera y José de Fábrega, el siguiente mes de agosto, con lo cual el Istmo fue reincorporado al Estado de la Nueva Granada que nació ese mismo año en su Convención constituyente.
11. Informe de Joaquín Mosquera al secretario de relaciones exteriores de Colombia. Lima, 8 de junio de 1822. En Mier, [ilegible] 1987, pp. 332-337.
12. Cfr. Tomás HERRERA. “Carta al presidente Pedro A. Herrán” (Panamá, 8 de julio de 1841). En Correspondencia del general Tomás Herrera. Panamá: 1928, I, pp. 411-417. Justo AROSEMENA. El Estado federal de Panamá. Bogotá: Imprenta de Echeverría Hermanos, 1855.
La versión oficial de la separación del Istmo en 1840-1841 fue dada por el coronel Tomás Herrera al presidente granadino elegido, Pedro Alcántara Herrán, en una carta que dató en Panamá, el 8 de julio de 1841¹³. Los sucesos de la guerra de los caudillos supremos, que levantaron muchas provincias contra el Gobierno, hicieron que los panameños juzgaran roto el pacto fundamental de asociación política y que el Estado de la Nueva Granada se había disociado. Ante la desaparición del Gobierno general, según las noticias que llegaban, en asamblea reunida en la ciudad de Panamá sus vecinos notables redactaron un acta de pronunciamiento, el 18 de noviembre de 1840, en la que hacían constar su voluntad de “reasumir nuestra soberanía, deliberar sobre nuestra propia suerte, y constituirnos” en estado soberano. Este acto se repitió en los diez cantones que integraban las dos provincias de Panamá y Veraguas, tras lo cual convocaron una convención para el siguiente año.
Según la opinión de Herrera, los istmeños habían recobrado su soberanía, habían deliberado y se habían constituido en estado, “todo con tal regularidad, que es dudoso que jamás pueblo alguno haya procedido de la misma manera en operaciones de tanta monta”. Las opciones políticas que se debatieron fueron dos: “Independencia absoluta del Estado del Istmo, o unión al resto de la Nueva Granada, bajo un gobierno de forma federal”.
El primero de marzo de 1841 abrió sesiones en Panamá la Convención constituyente del Estado soberano del Istmo, integrada por los diputados de los cantones de las provincias de Panamá y Veraguas, y presidida por José de Obaldía y Mariano Arosemena. La ley fundamental del Estado del Istmo (18 de marzo) consideró que el pacto social de 1832 se había roto con la proclamación de la Federación por muchas provincias, por lo cual decretó la formación de “un Estado independiente y soberano” que se llamaría “Estado del Istmo”. Sin embargo, anunció su disposición a negociar su conversión en un estado federal si la Nueva Granada adoptaba el régimen federalista, tal como se anunciaba por los dirigentes del estado de Cartagena que estaban en guerra con la Administración Márquez. En una carta enviada a esta Convención, el coronel Tomás Herrera justificó este acto con una crítica a la Carta Constitucional de 1832, que no había establecido el régimen federal, “único que nos conviene”.
Como se sabe, los triunfos militares del general Herrán en las provincias granadinas del interior cuestionaron esta independencia del Istmo y de Cartagena. Herrera llegó entonces a un acuerdo con el coronel Anselmo Pineda y con Ricardo de la Parra, enviados con poderes especiales por el ministro granadino en Quito, el 31 de diciembre de 1841, para la reincorporación del Istmo a la Nueva Granada a cambio del olvido de “todas las ocurrencias políticas” y del ofrecimiento de “todos los ensanches municipales que son necesarios para consultar y fomentar los intereses de las localidades”. El coronel Herrera se mostró entonces confiado en que, en el Istmo, los “ensanches municipales” prometidos por el Gobierno nacional “despertarán la industria, activarán el comercio, progresarán las luces”.
La cuestión de la soberanía durante la transición al régimen federal
El corto periodo temporal de existencia política de la Confederación Granadina, limitada a la única administración Ospina, puede explicarse por la extremada interpretación divergente de la soberanía que la creación de los estados federales provocó. El problema básico era la determinación de la persona jurídica sobre la cual recaería la soberanía en un régimen federal. Tres opciones fueron entonces debatidas: la primera, defendida por el presidente Ospina, el procurador general de nación, los magistrados de la Corte Suprema de Justicia y hasta por buena parte de los senadores del Congreso de la Confederación Granadina, establecía la soberanía en la nación granadina, con lo cual el supremo gobierno era la Administración del Poder Ejecutivo confederado. La segunda, defendida con tenacidad por las legislaturas de los estados de Panamá y el Cauca, atribuían la soberanía a cada uno de los estados federales, de tal suerte que el tratamiento que debía darle el presidente de la Confederación a cada uno de los gobernadores de éstos era el de jefe de estado y no el de subalterno en asuntos fiscales y militares. Y la tercera fue la opción de la doble soberanía, es decir, que en algunos temas recaía en la nación y en otros en los estados. Contra esta interpretación se alzó la voz del doctor Justo Arosemena, uno de los principales paladines de la segunda opción en el Estado de Panamá. La imposibilidad de conciliar de algún modo las dos primeras interpretaciones jurídicas enfrentó radicalmente a los legisladores del Estado del Cauca con el presidente de la Confederación, derivando la exaltación de los ánimos en la guerra civil de 1860-1861. Una vez que ésta fue ganada por las tropas de varios estados conducidas por el gobernador del Estado del Cauca, el general Tomás Cipriano de Mosquera, se impuso la atribución de la soberanía a los estados federales, y los vencedores se reunieron en la Convención de Rionegro para aprobar la nueva Carta constitucional de 1863.
Al tomar posesión del cargo de jefe superior del estado ante la Asamblea Constituyente del Estado de Panamá, el 18 de julio de 1855, el doctor Justo Arosemena dijo lo siguiente:
13. Publicada en Correspondencia... [12], pp. 411-417.
“Un nuevo Estado hace su aparición entre los pueblos del mundo. No es él independiente, no constituye por sí solo nacionalidad, ni lo pretende, porque se honra con la nacionalidad bajo cuya sombra ha adquirido y conservado vida propia. Pero es soberano; va a constituirse, y en su organización tiene que resolver dos grandes problemas sociales, que acaso no son sino uno mismo: el de la libertad, y el de la federación”¹⁴.
En su peculiar interpretación, el Estado de Panamá había recibido la misión de recorrer como pionero el camino de la organización federal de la Nueva Granada, que llevaría quizá a la nueva unión de los pueblos que entre 1821 y 1830 habían compuesto “la gloriosa Colombia”. Para contribuir a esta tarea, presentó ante los constituyentes panameños seis códigos de Derecho público que había escrito él mismo: el Código Político, el Código Fiscal, el Código Civil, el Código Penal, el Código Judicial y el Código de leyes varias. Una vez que una comisión de diputados le entregó el texto de la primera Constitución de este Estado, aprobado el 18 de septiembre siguiente, Arosemena advirtió que este documento era “la salvaguardia de nuestros derechos, como partes de esta entidad soberana, con un gobierno propio, cuyos actos pueden hacer la dicha o la ruina del país”.
Quizá la mayor parte de los congresistas neogranadinos que el 27 de febrero de 1855 aprobaron el acto legislativo adicional que le había dado existencia legal al Estado de Panamá no repararon con cuidado en esta singular interpretación jurídica del doctor Justo Arosemena, distinta a la que tuvo el Poder Ejecutivo de la Confederación Granadina durante la Administración Ospina (1857-1861). El acto legislativo adicional decía que con el territorio de las provincias de Panamá, Azuero, Veraguas y Chiriquí se formaba un “estado federal soberano” (Panamá) que al mismo tiempo era “parte integrante de la Nueva Granada”. Cabían entonces dos posibles interpretaciones jurídicas alrededor del delicado tema de la soberanía: la del doctor Arosemena, según la cual los panameños eran parte de la nación granadina pero dueños de la soberanía de su propio estado “entre los pueblos del mundo”. La del doctor Mariano Ospina, primer presidente electo de la Confederación Granadina, que no aceptaba esa soberanía del estado de Panamá por cuanto éste dependía de la Confederación en los asuntos de relaciones exteriores, organización del ejército y la marina, el crédito público nacional, la naturalización de extranjeros, la administración de las rentas y gastos nacionales, el uso de los símbolos nacionales, la adjudicación de las tierras baldías y el control de pesas y medidas oficiales. A favor de esta última interpretación, la ley del 24 de mayo de 1855 precisó el tema de la administración de los negocios de la nación en el Estado de Panamá, advirtiendo que para ellos el Estado de la Nueva Granada consideraría a Panamá como “provincia”, y para los asuntos militares como un “departamento”. La Confederación Granadina conservaba entonces los dos monopolios básicos que hacen la soberanía efectiva de un estado moderno: en asuntos de hacienda pública nacional, Panamá era una provincia, y en asuntos de la fuerza pública permanente, sólo un departamento de Guerra y Marina. Pero en el territorio del Estado de Panamá el doctor Arosemena y sus amigos políticos tenían el camino libre para imponer su interpretación sobre el poder soberano de los panameños, de tal modo que su pertenencia a la nación granadina era solamente una cuestión de opinión.
En el Estado federal del Cauca, la administración del general Tomás Cipriano de Mosquera también se deslizó hacia la misma interpretación panameña respecto de su soberanía, que a la postre llevaría directamente a la guerra contra la Confederación. En efecto, la Asamblea Legislativa del Estado del Cauca expidió, el 28 de septiembre de 1859, una ley “sobre soberanía y jurisdicción del Estado” que establecía los siguientes criterios:
- En todos los negocios que no eran de competencia del Gobierno general de la Confederación, la jurisdicción la ejercería el Estado del Cauca, el que no reconocería la autoridad del primero para modificar ni alterar las leyes que eran de competencia de éste (art. 2).
- Sostener y defender la soberanía del Estado del Cauca era un deber de todos sus habitantes, so pena de las sanciones dispuestas (art. 6).
- El gobernador del Estado del Cauca podía nombrar comisarios para entenderse con los gobiernos de los otros estados respecto de los medios de hacer efectiva y mantener su soberanía (art. 8).
- El Estado del Cauca podría reclamar del Gobierno general neutralidad y exigirle desarmar las fuerzas en las circunstancias en las cuales estuviese turbada la paz en el Estado y se organizaran en el vecino fuerzas para fomentar la insurrección (art. 10).
El doctor Calvo, procurador general de la Nación, pidió el 8 de noviembre de 1859 a la Corte Suprema de Justicia suspender los cuatro artículos mencionados de la ley del Cauca, con el argumento de que desconocían la jurisdicción de la Corte Suprema y del Senado de la Confederación, además de que convertían en delito la defensa de la soberanía de la nación, autorizando además las alianzas de los estados contra el Gobierno general, de tal suerte que mermaban la independencia y la supremacía de los poderes nacionales. Los tres magistrados de la Corte Suprema de la Confederación que examinaron la petición del procurador general de la Nación (los doctores Benigno Barreto, Rito Antonio Martínez y Alejandro Osorio) resolvieron, el 14
14. Posesión del jefe superior del Estado, en Gaceta del Estado de Panamá, 1 (20 de julio 1855).
de noviembre siguiente, en favor del deber que tenían los estados de someterse a las decisiones del Gobierno general, el que de modo exclusivo era el encargado de mantener el orden y restablecer la paz entre los estados, de crearlos y de resolver sus diferencias. Advirtieron que la Constitución nacional no reconocía más soberanía que la de la Nación, quedando obligados los estados a someterse a las decisiones del Gobierno general. “Donde hay dependencia, donde existe sometimiento, no hay soberanía”, dictaminaron estos magistrados de la Corte Suprema, afirmando que los ciudadanos de todos los estados, en conjunto, formaban la Nación granadina. Si algún estado se proclamaba soberano, exigiendo a sus ciudadanos desobedecer a la Nación, la Confederación se imposibilitaría en su existencia política, así como la Constitución y las leyes generales, con lo cual se sustituiría el régimen político por otro distinto al previsto por la Constitución de 1858. En consecuencia, conforme a derecho suspendieron los mencionados artículos de la ley de la Asamblea del Cauca¹⁵.
La gravedad de este asunto de la soberanía que habían reclamado para sí los estados de Panamá y el Cauca forzó en 1860 al Senado de la Confederación a encomendar su estudio jurídico a una comisión, integrada por los senadores Vicente Cárdenas, Rufino Vega y Rafael Núñez. Confirmando el parecer de la Corte Suprema, esta comisión propuso al Senado que declarara nulos los mencionados artículos de la ley del Cauca. Siguiendo esta proposición, el Senado resolvió, el 30 de marzo de 1860, declarar nulos los artículos citados.
Pero en el Estado del Cauca, al igual que en Panamá, los políticos locales no cedieron en su interpretación sobre su propia soberanía. Una vez que el general Mosquera organizó en 1860 las fuerzas del Estado del Cauca para derrotar a quienes se habían levantado en rebelión contra su gobierno, envió con el doctor Julián Trujillo, comisario general de las milicias de dicho Estado, una comunicación al secretario de Gobierno y Guerra de la Confederación, Manuel A. Sanclemente, en la que manifestaba que “los estados soberanos no pueden ser tratados sino como personas reconocidas por el derecho de gentes y el constitucional”. En consecuencia, le reprochaba la conducta del presidente Ospina que había amenazado con la fuerza “a los estados que reclaman sus derechos”. En su opinión, la actitud de Ospina sería causa de “la guerra civil y el atraso del país”. Por ello, le aseguró que el Cauca había tenido que “cuidar de su propia conservación, y el derecho natural lo autoriza a rechazar la fuerza con la fuerza”¹⁶.
En su respuesta¹⁷, el secretario Sanclemente le dijo que, efectivamente, el derecho internacional regulaba las relaciones entre la Confederación y los “estados realmente soberanos e independientes, como la Francia o Rusia, el Ecuador o Venezuela”. Pero que al hablar de “los miembros de una misma nación”, llamados cantones, provincias o estados, había que tratarlos como lo disponía la Constitución y las leyes nacionales. La Constitución de 1858 había establecido con suma claridad que los ocho estados (Antioquia, Bolívar, Boyacá, Cauca, Cundinamarca, Magdalena, Panamá y Santander) se confederaban perpetuamente para formar “una nación soberana, libre e independiente”, sometiéndose a las decisiones del Gobierno general (art. 1). Así, lo realmente soberano aquí era la Nación granadina, encarnada en la Confederación, “y no uno de los miembros de que ella se compone”. Al estar constitucionalmente los estados sometidos al Gobierno general de la Confederación eran entonces dependientes de ella, “y el que está sujeto a obedecer a otro no es soberano”, ya que “lo que constituye la soberanía es la facultad de disponer y de mandar, no la obligación de obedecer”. En consecuencia, el Estado del Cauca no podía considerarse como soberano, ya que ni podía figurar de igual a igual entre las naciones independientes (sólo el Gobierno de la Confederación podía administrar las relaciones con las demás naciones) ni podía regir a la nación granadina. Le recordó entonces que la negativa de la Constitución federal a reconocerle soberanía a los estados no había sido “efecto de olvido”, sino del hecho de que los constituyentes “hallaron que semejante título sólo podía darse con propiedad a la Nación”. Aunque el propio general Mosquera, a la sazón senador por el Estado de Bolívar, había propuesto el 26 de febrero de 1858 un proyecto de acta de la Confederación que calificaba a los estados como soberanos, “tal idea no fue aceptada” en el Congreso. Como la propia Constitución del Estado del Cauca no se había atribuido originalmente la soberanía, estaba claro que fue motu proprio que posteriormente el gobernador Mosquera y la última Legislatura estatal habían añadido esa atribución al Estado.
Cinco leyes aprobadas por el Congreso de la Confederación Granadina en 1859 provocaron la resistencia de seis de los estados federales, los cuales solicitaron su derogatoria por considerarlas adversas a sus derechos. Una comisión de congresistas de las dos Cámaras examinó, en 1860, esas peticiones y reconoció el origen del problema:
“La tendencia natural de los estados, en el sistema que acabamos de adoptar, es sin duda la de ensanchar su poder y prerrogativas, y no hay que extrañar, por lo mismo, que
15. Resolución de la Corte Suprema de la Confederación, 14 noviembre 1859. Gaceta Oficial. 2.437 (17 noviembre 1859) (en adelante, G.O.)
16. Nota del gobernador T. C. de Mosquera al secretario de Gobierno de la Confederación. Cartago, 15 de marzo de 1860. G.O., 2.504 (13 abril 1860).
17. Contestación del secretario de Gobierno de la Confederación al gobernador del Cauca. Bogotá, 10 de abril de 1860. G.O., 2.504 (13 abril 1860).
pongan en acción todos los medios legítimos de satisfacer sus pretensiones. Ésa es una consecuencia inevitable de la organización federal que irá lanzando a la arena del debate público muchas cuestiones de igual o semejante naturaleza, cuya solución habrá de fijar poco a poco el derecho político de la Confederación”¹⁸.
Los intereses políticos de los estados, que se mezclaban “por fuerza en las cuestiones políticas de soberanía”, eran el origen de la variedad de opiniones que resultaban en los estados al examinar la nueva legislación emanada del Congreso de la Confederación.
Para confirmar la ausencia del atributo de la soberanía en los estados federales, el Congreso aprobó la ley del 25 de abril de 1860 “sobre orden interior de la Confederación”, por la cual todos los funcionarios de los estados fueron responsabilizados, ante el Poder Judicial de la Confederación, “por la perturbación de la tranquilidad y del orden general” en los siguientes casos:
- por desobedecer la Constitución o las leyes de la Confederación, o a los empleados del Gobierno general.
- por resistir la ejecución de alguna ley, decreto u orden del Gobierno general.
- por resistir el cumplimiento de la orden de poner al servicio de la Confederación la fuerza pública de los estados para que aquélla pudiera atender a la defensa exterior o a la conservación del orden general.
- por invadir con fuerza armada el territorio de otro estado, o destruir propiedades o rentas nacionales, o detener un correo nacional, etc.
Sobre la base de esta ley, el presidente Ospina dictó, el 4 de junio siguiente, el decreto que ordenaba restablecer el orden público en el Estado del Cauca y aprehender a su gobernador, el general Tomás C. de Mosquera, así como a todos los funcionarios de ese Estado que hubieran violado la ley federal sobre orden interior de la República. Además, el general mencionado y los militares que lo apoyaban serían borrados de la lista militar de la República. El cargo principal era la expedición del decreto del 8 de mayo anterior por el mencionado gobernador, por el cual “el Estado del Cauca asume la plenitud de su soberanía, y no continuará en relaciones con los poderes nacionales que han roto el pacto federal, hasta que restablecido el imperio de la Constitución se restituya con la “unión federal” a los estados el goce de los derechos que se les han usurpado”¹⁹. Se declaraba en cese del ejercicio de sus funciones a los empleados nacionales que residían en el territorio del Cauca y se apropiaban las rentas nacionales hasta que fuese restablecido “el régimen constitucional”.
Como respuesta, el secretario de gobierno del Estado del Cauca, Manuel María Castro, envió a los gobernadores de los otros siete estados una comunicación²⁰ sobre “la completa rotura del pacto federal” que se había producido con la expedición de la ley del 25 de abril anterior sobre orden interior de la Confederación, un intento del “círculo oficial de Bogotá” por “quitarles a los estados el derecho que se reservaron al confederarse para disponer de su propia suerte, legislando sobre todos los negocios que son de su competencia, y sin depender al hacerlo de ningún poder extraño”. Ante la rebelión armada que se había develado en las provincias del norte del Estado del Cauca, acaudillada por el coronel Jacinto Córdova, se había procedido a asumir “la plenitud de su soberanía”, no por “el mal deseo de matar la nacionalidad” sino para devolverle a los estados “el ejercicio de la soberanía” que la Constitución del 22 de mayo de 1858 les había otorgado. Una vez recuperado ese derecho, volvería a “formar parte de la gran familia granadina”. Recordó que el Cauca era “fuerte por sus recursos morales, intelectuales y materiales con que cuenta, fuerte por su historia en lo pasado y sus esperanzas en lo porvenir, con la conciencia de bastarse a sí solo para marchar sin extraño auxilio y libre de ajenas dependencias”.
La reacción en el Estado de Antioquia fue la de adherir al gobierno de la Confederación. El gobernador Rafael María Giraldo convocó de urgencia a la Legislatura estatal para hacerle frente a la ruptura de “los vínculos constitucionales que ligan a los estados” por la manifestación del gobernador del Cauca que declaró a este Estado “separado de la Confederación y en pleno ejercicio de su soberanía para regirse como nación independiente”. Organizó de inmediato mil hombres armados, que puso bajo las órdenes del coronel Braulio Henao, nombrado inspector de la fuerza pública de Antioquia por el secretario de Gobierno y Guerra de la Confederación. La legislatura estatal, una vez reunida, declaró que era “un deber de los estados auxiliar al gobierno general cuando el orden y la tranquilidad interior de la Confederación hayan sido alterados”, y que en consecuencia sostendría las instituciones vigentes. El gobernador del Estado de Panamá, José de Obaldía, hizo saber al Gobierno general su desaprobación de la conducta del general Mosquera y su apoyo al pacto federal, advirtiendo que si llegase a ser derribado el gobierno legítimo los istmeños procederían a pensar seriamente lo que más les conviniera “antes de abrazar un nuevo pacto de unión política”, pues no estaban dispuestos a seguir presenciando esas guerras civiles, llegando al punto de hacer del Estado de Panamá
18. Informe de las comisiones de las dos Cámaras sobre las peticiones de los estados, 10 de marzo 1860. G.O., 2.483 (15 marzo 1860).
19. Decreto del 8 de mayo de 1860, dando cumplimiento al Legislativo del Estado del Cauca del 15 de julio de 1859. Decreto del 4 de junio de 1860 sobre orden público en el Estado del Cauca. G.O., 2.529 (5 junio 1860).
20. Circular a los gobernadores de los Estados de la Confederación. Popayán, 8 de mayo de 1860. G.O., 2.529 (5 junio 1860).
“lo que el dedo de la Providencia ha trazado con caracteres indelebles”. En cambio, la Asamblea Legislativa del Estado del Magdalena declaró conculcado el pacto federal (ley del 29 de mayo de 1860) y la del Estado de Bolívar autorizó (ley del 11 de junio del mismo año) al gobernador para separarse de la Confederación y promover el establecimiento de un gobierno provisorio por medio de un congreso de plenipotenciarios de los estados disidentes. Efectivamente, aquél declaró, el 3 de julio siguiente, la separación anunciada. La Asamblea del Estado de Santander expidió una ley, el 3 de junio de 1860, rechazando el ingreso de cualquier fuerza armada en su territorio y advirtiendo que dejaría de pertenecer a la Confederación si el Gobierno general no respetaba los derechos de los estados.
El presidente Ospina, en su alocución a los granadinos del 25 de junio de 1860, se refirió al problema político que había provocado el gobierno del Cauca: el Gobierno general estaba obligado a aplicar la ley de orden público del 25 de abril anterior con una acción enérgica que impusiera a los rebeldes una “vigorosa represión” y un “castigo legal”. La guerra había comenzado, y la paz sólo podría venir del levantamiento de todos los ciudadanos de los estados contra los rebeldes en defensa de las instituciones legítimas. El general Pedro A. Herrán fue nombrado general en jefe de las fuerzas armadas de la Confederación.
En su primer mensaje a la Nación, el primero de julio siguiente, el general Herrán advirtió sobre la gran cantidad de males que traería la guerra civil, originada en la rebelión contra la Constitución federal autorizada por algunas legislaturas estatales. En su opinión, los partidos políticos no eran los responsables de la guerra, sino esas legislaturas que desbordaron los límites constitucionales de su poder. Por su parte, él mismo habría dado su voto para la derogación legal de todas las leyes que fueron denunciadas como inconstitucionales o inconvenientes, a condición de que el orden público se conservara sin intervención de la fuerza armada. Unas pocas adiciones a la Constitución de 1858, según su opinión, habrían bastado para “aclimatar y dar fuerza propia al sistema” federal adoptado y hacer innecesaria la fuerza armada para sostenerla:
“El primero, para establecer de un modo claro y expreso la soberanía interna de los Estados, reformando las disposiciones por las cuales las autoridades de ellos quedaron bajo cierta dependencia del Gobierno general; y el segundo, para dar a éste los medios de ejercer su acción en los ramos que le están atribuidos, sin peligro de conflictos con las autoridades de los Estados. De la armonía con que se establezcan estos dos principios elementales del sistema pende el que se conserve la unión del Pueblo granadino, manteniendo los estados su soberanía, y que se pongan bases sólidas de mutua confianza y de buenos oficios entre el Gobierno general y los gobiernos de los estados”²¹.
Aunque prometía derribar “las dictaduras que se han levantado en algunos estados”, seguro de que “no hay el más remoto peligro de que el Gobierno constitucional sea destruido”, este mensaje del general Herrán delataba ya el triunfo de la tendencia reformadora que concedería la “soberanía interna” a los estados: la Confederación daría paso a la Unión de los estados soberanos fuese cual fuere el resultado de la guerra civil.
Mateo Viana, prefecto del departamento de Mariquita, proclamó en Ibagué (7 de julio de 1860) la adhesión de sus milicias al gobierno de la Confederación. La primera confrontación armada se produjo en la madrugada del 10 de julio en Capitanejo, entre los rebeldes que se habían pronunciado en Sogamoso y el primer batallón de Boyacá, resultando favorable a este último. Salustiano Ortiz, el prefecto de García Rovira, anunció que con ese triunfo se desconocía “el tren que con el nombre de gobierno” habían establecido los radicales en el Estado de Santander. El ingreso de las tropas de la Confederación en el territorio de este Estado fue interpretado por su presidente encargado, Antonio María Pradilla, como una “invasión” no explicable, “fecunda en acontecimientos aciagos para la República”. Desde San Gil, el secretario Manuel A. Sanclemente le respondió que las tropas federales no podían invadir ese territorio sencillamente porque era parte de la jurisdicción propia del Gobierno general, dado que el Estado de Santander “no es nación soberana e independiente, sino una de las fracciones de la Confederación, sujeta como todas las demás a la jurisdicción del Gobierno general”²². Producida la invasión, las tropas santandereanas fueron derrotadas en el cerro del Oratorio, y apresados el presidente Salgar y el designado Pradilla.
Después de los enfrentamientos protagonizados en Manizales entre las tropas de Mosquera y las antioqueñas, comandadas por Braulio Henao y Posada Gutiérrez, se firmó entre las partes una esponsión²³ militar el 29 de agosto: el gobernador del Cauca se comprometía a suspender todo acto hostil y a revocar el decreto que había separado este Estado de la Confederación, sometiéndose a la autoridad de la Confederación, a cambio de una amnistía general concedida por ésta. Pero este cese de hostilidades solamente comprendía a las fuerzas que se estacionarían en Cartago y Salamina, es decir, las del Cauca y Antioquia, por lo que el general Joaquín París, jefe del Ejército Confederado del Sur, prosiguió en su campaña hasta llegar a las inmediaciones de Popayán. Como el presidente Ospina no aprobó la
21. Pedro A. HERRÁN. A la Nación. Bogotá, 1 de julio de 1860. G.O., 2.533 (3 julio 1860).
22. Notas cruzadas entre el presidente del Estado de Santander y el secretario de Gobierno y Guerra de la Confederación, julio de 1860. G.O., 2.541 (31 de julio 1860).
23. Según el informe del general Posada Gutiérrez, en la conversación que sostuvo con el general Mosquera habían acordado solamente la esponsión, “equivalente a una suspensión de actividades, mientras el Gobierno resolvía lo que estimase conveniente”. G.O., 2.553 (23 octubre 1860), p. 526. Los ocho artículos del texto de la esponsión firmada en Manizales fueron incluidos en el informe del secretario federal de Gobierno y Guerra al Congreso de 1861. Cfr. G.O., 2.576 (15 febrero 1861).
esponsión, el general Mosquera prosiguió su campaña y tras derrotar al general París en el río Ullucos invadió las provincias de Neiva y Mariquita, es decir, el territorio del Estado de Cundinamarca.
Las cartas que cruzaron, durante el mes de diciembre de 1860, el gobernador del Cauca y el presidente de la Confederación muestran la imposibilidad de un avenimiento que pusiera inmediatamente fin a la guerra civil²⁴. El general Mosquera propuso el avenimiento, el desarme de todos los ejércitos y la convocatoria a una convención que reconstituyera libremente el orden político nacional. Su sentimiento seguía siendo el de “restablecer la Constitución federal en todo su vigor y sostener la soberanía de los Estados”, tras lo cual ofrecía salir del país “para comprobar al mundo americano que no me ha movido a obrar, en el sentido en que lo he hecho, ningún pensamiento de vanidad o ambición”. Pero el doctor Ospina no podía conceder nada, en virtud de los deberes legales de su cargo que empezaban con la defensa del orden constitucional. Éste le confirmó que efectivamente no había aprobado la esponsión firmada por los generales Henao y Posada, pues no habían obrado conforme a las instrucciones de su gobierno y porque se tenía noticias de su infracción por hombres armados al servicio del Cauca. Agregó que las leyes no autorizaban a un presidente legítimo a conciliar con quienes “resisten con las armas en la mano el cumplimiento de la ley y la obediencia debida a los poderes públicos”. Tampoco tenía facultades para convocar convenciones, pues el país ya estaba libremente constituido al gusto de todos, según la Carta federal de 1858:
“Siendo la regla de mi conducta pública la ley escrita y el móvil de mis acciones el sentimiento del deber, esa regla y ese móvil me harán obrar el último día [de su administración] lo mismo que el primero. Si por desgracia hubiere que derramar todavía más sangre para restablecer el imperio de la ley en toda la Confederación, y afirmar en el país la seguridad pública y privada, lo sentiré en el alma, como siento todas las desgracias de mi Patria; pero esa sangre no correrá inútilmente, pues si la sangre de los ciudadanos corre alguna vez con provecho para la presente y para las futuras generaciones, es cuanto corre para salvar al país de la anarquía y de los furores que la acompañan, porque entonces algunas gotas ahorran torrentes”.
La firma del armisticio de Chaguaní entre los gobernadores del Cauca y Cundinamarca, el 3 de marzo de 1861, abrió la posibilidad de poner fin a la guerra civil y resolver el problema del Congreso, que no podía sesionar por no tener quorum. Ospina dejaría el mando en manos de una persona designada al efecto, que no inspirase desconfianza a ninguno de los partidos políticos inexistentes, nombrado por el Congreso. Mediante un acto legislativo, el Congreso ordenaría la elección de los senadores y representantes de los estados, conforme a la ley electoral de 1856. Aunque el general Mosquera le escribió al presidente para anunciarle que solamente faltaba una reunión entre los dos para consolidar el avenimiento que traería la paz, éste volvió a argumentar a favor de la legalidad y no aprobó los términos del armisticio, con lo cual las fuerzas enfrentadas podían reanudar los combates dos días después del fin de la tregua de seis días pactada. Al entregar el mando al procurador general de la Confederación, el 31 de marzo de 1861, Ospina siguió insistiendo en que la siguiente Administración tendría que “completar el triunfo de la justicia sobre la traición”.
Cuando se aproximaba el primero de abril de 1861, el general Mosquera le envió una carta al gobernador del Estado de Cundinamarca, Pedro Gutiérrez Lee, para anunciarle el fin de toda legitimidad en el mando de la Confederación a partir de esa fecha²⁵. El único camino para restablecerla sería la reunión de una convención de los ocho estados soberanos, dado que ya había dejado de existir el Gobierno general, pues en la fecha mencionada no habría ninguna persona idónea para encargarse de la presidencia. El Congreso federal no existía porque no había podido completar el quorum requerido para sesionar desde el primero de febrero anterior. Tampoco existía presidente constitucional alguno electo por el sufragio universal de los ciudadanos, pues en las elecciones de 1859 no habían votado los de los estados del Cauca, Bolívar y Magdalena, así como la mayor parte de los de Santander. Por otra parte, el Congreso no podía declarar válida esa elección dado que no podía sesionar legalmente. Tampoco se había designado a nadie para ocupar el cargo de Ospina.) El artículo 42 de la Constitución había dispuesto que en estos casos el Poder Ejecutivo fuera encargado, accidentalmente, al procurador general. Si éste también faltaba, el encargo accidental recaería en el secretario de Estado de mayor edad, pero los secretarios de Estado de la administración Ospina cesaban en sus cargos el 31 de marzo. Quedaba entonces solamente la opción del procurador general, el doctor Calvo, pero su accidentalidad la había previsto el legislador solamente para los casos de ausencia del presidente elegido, y en este caso no la había.
El general Mosquera, titulándose entonces “gobernador constitucional del Estado Soberano del Cauca, presidente provisorio de los Estados Unidos de Nueva Granada y Supremo Director de la Guerra por convenio de cuatro estados”, advirtió que no le reconocía al doctor Bartolomé Calvo título alguno para encargarse de
24. La carta del general Mosquera está datada en Neiva (8 de diciembre de 1860) y la del presidente Ospina en Bogotá (18 de diciembre siguiente). G.O., 2.564 (21 diciembre 1860).
25. Carta del general Mosquera al gobernador de Cundinamarca. Alto del Raizal, 29 de marzo de 1861. G.O., 2.590 (6 abril 1861). La respuesta de este último fue datada en El Volador, el 6 de abril de 1861. G.O., 2.592 (11 abril 1861).
la presidencia, y que solamente le reconocía a Gutiérrez Lee su carácter de gobernador de Cundinamarca, y le pedía un entendimiento para poner fin a la guerra que él había hecho para defender “la soberanía del pueblo”. En su respuesta, el gobernador de Cundinamarca dijo que él sí reconocía el derecho del procurador general para encargarse del Poder Ejecutivo federal, según su interpretación del artículo 42 de la Constitución.
El 18 de julio de 1861 se libró la batalla de los suburbios de Bogotá, favorable al general Mosquera, que tuvo por resultado inmediato la caída del gobierno de Calvo y la toma de la capital. Antes de ello, el discurso del general payanés ya había acogido una inversión de los términos políticos: el “círculo de Bogotá”, que controlaba el Gobierno general, era el responsable de la revolución contra la soberanía de los estados de la Confederación granadina. La causa de la soberanía de los estados había logrado triunfar y la Confederación estaba disuelta, pues la unión del primero y el tercer ejércitos (el 3 de mayo) a su servicio había hecho invencible “la fuerza de los Estados Unidos (granadinos)”. Encarnando la presidencia provisoria de esos Estados Unidos, dictó el decreto que concedía amnistía “a los comprometidos en la revolución hecha contra la soberanía de los estados” (6 de mayo de 1861). La única revolución triunfante contra el gobierno constitucional del siglo XIX se había así consumado. Una convención constituyente de los estados, ahora sí soberanos, fue convocada para la aprobación de una nueva Carta constitucional.
A finales de 1862, cuando los estados de la Unión Colombiana se preparaban para enviar sus plenipotenciarios ante la Convención de Rionegro, los juristas se interrogaban sobre el asunto de “las dos potestades”, es decir, sobre la soberanía que le correspondía a la Unión una vez que los nueve estados constituyentes (el general Mosquera había creado el nuevo Estado del Tolima) fuesen declarados soberanos. Fue entonces cuando el doctor Justo Arosemena completó su esfuerzo interpretativo calificando el principio de las dos soberanías como falso y opuesto al principio federal:
“El principio de las dos soberanías es tan contradictorio, y son tan evidentes las colisiones y luchas que de él proceden, que no sabemos cómo haya podido sostenerse un momento sino por preocupación, o lo que es lo más probable, por la propensión absorbente de todo Gobierno, nacida del espíritu de dominación en el personal que lo ejerce”²⁶.
Observando la experiencia política norteamericana, y siguiendo un artículo de Murillo Toro publicado en El Tiempo (Bogotá, 286, 1 de mayo de 1860), Arosemena se opuso a la idea “gobiernista” (centralista) que postulaba que en un régimen federal la soberanía recaía en la Nación, dado que le había sido cedida por los estados que se unían libremente. Pero también se opuso al principio de la dualidad de las soberanías, es decir, el que la atribuía tanto a los estados federales como a la Unión. En su opinión, los ciudadanos panameños sólo estaban obligados a obedecer al gobierno del Estado Soberano de Panamá. De este modo, el gobierno de la Unión no era más que delegado por los estados soberanos, y no “por derecho propio”. El Convenio de Colón (6 de septiembre de 1860) firmado por Santiago de la Guardia, gobernador del Estado federal de Panamá, y el comisionado granadino Manuel Murillo Toro, representaba la “decisión soberana” de los panameños para integrar la Unión Colombiana, a condición del respeto a los “principios rigurosamente federales”.
La experiencia federal colombiana, ahora por la vía de la soberanía única de los nueve estados ya no confederados sino unidos entre sí, había comenzado. El nuevo orden jurídico que emanó de la Convención de Rionegro se basó en la solución que las armas habían dado al problema de la interpretación divergente de la soberanía.
La soberanía en la Carta de 1886
La Constitución de 1886 determinó, en su artículo 2º, que la soberanía residía “esencial y exclusivamente en la Nación”, de la cual emanarían los poderes públicos. Por nación se entendía una masa de colombianos que reunían los atributos de la condición ciudadana: naturaleza, mayoría de edad (21 años), masculinidad e independencia económica garantizada por el ejercicio de alguna profesión u oficio. En su comentario a este artículo, el jurista José María Samper llamó la atención sobre el hecho de que la idea misma de la existencia de la nación era inseparable de la idea de soberanía:
“No se concibe el objeto de una nación, ni la razón de ser de su existencia, sin su soberanía, dado que esta soberanía es la autoridad moral al propio tiempo que la efectividad del poder con que cada nación dispone de su suerte y figura, de igual a igual, en el concierto de todos los estados constituidos o nacionalidades organizadas en que está dividido el mundo civilizado”²⁷.
26. Mariano AROSEMENA. “Las dos potestades”. En El Convenio de Colón o sea los intereses políticos del Estado de Panamá como miembro de la Unión Colombiana. Panamá, 21 de diciembre 1862. Cfr. Fundación de la nacionalidad panameña, 1982, pp. 88-137.
27. José María SAMPER. Derecho público interno de Colombia (1886). Bogotá: Temis, 1982, p. 300.
Aclaró que en toda nación la soberanía era una e indivisible, pues las divisiones de los poderes públicos había que entenderlas como meras divisiones del ejercicio de la soberanía. Como “principio vital colectivo” de una nación, no podían existir dentro de ésta otros soberanos, “so pena de anularse el principio”. En este sentido, criticó la “ficción constitucional” que había permitido la Constitución de 1863, pues la existencia de los nueve estados soberanos había hecho creer a muchos que no había una única soberanía de Colombia sino nueve soberanías, con la “anarquía” que esa creencia producía. La consecuencia de la idea de la indivisibilidad de la soberanía era “la unidad de los poderes públicos, no obstante su separación de formas y su modo de obrar”. El artículo 76 de la misma Carta determinó las competencias del Congreso Nacional, con lo cual pudo don José María Samper ratificar su idea de la soberanía en su comentario sobre la atribución del Congreso para “crear todos los empleados que demande el servicio público, y fijar sus respectivas dotaciones”. Solamente por ley se podían crear esos empleos públicos porque la facultad concedida al legislador era parte de la soberanía de la nación: “la soberanía se ejerce por medio de apoderados, dada la imposibilidad de que la Nación en masa, que es la soberana, se gobierne por sí misma”²⁸.
Para don José María Samper, como para la Generación de la Regeneración, ya era dogma jurídico que una nación moderna se integraba por cuatro elementos necesarios, “tan necesarios, que donde falta uno de ellos no hay nación, ni científicamente hablando, ni de hecho”. Estos elementos eran:
- el territorio nacional, como “dominio permanente y exclusivo”.
- un pueblo “sedentario, más o menos homogéneo”, establecido en ese territorio.
- un orden de instituciones que rigen en ese territorio de un modo privativo, regularizando la vida social de ese pueblo.
- un gobierno constituido, que dirige y defiende el Estado, representándolo ante el mundo, siendo “el lazo de unión y de fuerza entre los asociados”.
La soberanía en la Constitución de 1991
El preámbulo de la Constitución de 1991 anunció el nombre del nuevo titular del poder soberano: “el pueblo de Colombia”. Efectivamente, el artículo 3º estableció que “la soberanía reside exclusivamente en el pueblo, del cual emana el poder público”, que la ejerce directamente o por medio de sus representantes. Este cambio de perspectiva respecto de la Carta anterior se expresa bien en la relación de los electores primarios con sus representantes: en 1886 se entendía que el sufragio del ciudadano no se ejercía como función constitucional, de tal modo que el elector primario “no impone obligaciones al candidato, ni confiere mandato al funcionario electo” (art. 179). En su comentario, don José María Samper examinó el asunto del mandato imperativo de los electores sobre sus representantes: a diferencia de los mandatos privados, en el que el representante cumple instrucciones precisas del mandatario en asuntos de su voluntad, en el mandato popular el representante tiene que actuar conforme a las prescripciones de la Constitución, de las leyes vigentes y del reglamento de las cámaras legislativas, las cuales imponen reglas “incompatibles con las instrucciones de los electores” por la siguiente razón: “los intereses que el mandatario representa no pertenecen únicamente a los electores del distrito, sino a toda la Nación, a todos los colombianos, y entre éstos está el mandatario mismo, que tiene también conciencia propia y derecho de obrar conforme a ella”.
En una democracia representativa, los mandantes son miles de ciudadanos anónimos “y mal pueden dar instrucciones” a sus representantes. La irresponsabilidad del legislador respecto de los electores garantiza su independencia de conciencia, la causa del interés general de todos los nacionales y un freno al despotismo del Poder Ejecutivo. En síntesis, la Carta de 1886 no aceptaba el mandato imperativo del elector, considerándolo incompatible con la irresponsabilidad del legislador respecto de sus electores anónimos o conocidos. La idea del sufragio como “función constitucional”, en vez de ser “un mandato privativo o para cosa propia”, caracterizaba al sufragio como un “voto de confianza” a favor del elegido, quien en sus actuaciones solamente debía consultar “el bien público y su conciencia”. Para don José María Samper, esta perspectiva era “la verdad del sufragio popular: todo lo demás que se pretenda es ficción y artificio, arbitrariedad y anarquía”²⁹.
La Carta de 1991 permitió una jurisprudencia distinta al insistir en la idea de la “democracia directa y representativa” (art. 3). Entendiendo que la soberanía popular es un “voto de confianza al ciudadano”, se argumentó que “cada ciudadano es titular de una parte de la soberanía y que por lo tanto tiene derecho a ejercerla de manera directa”. En consecuencia, “el soberano otorga mandato y no representación a quien resulta electo”, instaurándose una democracia participativa y directa en la que cualquier ciudadano puede intervenir en la toma de decisiones públicas, en la fiscalización y control de la gestión pública, y en la revocatoria del mandato de los representantes. La consecuencia más dramática de esta nueva postura fue la desaparición de la Nación como persona jurídica.
28. José María SAMPER, Derecho público... [27], p. 396.
29. José María SAMPER, Derecho público... [27], pp. 590-591.
La palabra nación tiene entonces un uso anómalo en la Carta de 1991. Se habla del “patrimonio arqueológico y cultural de la Nación” (arts. 63 y 72), de la “diversidad étnica y cultural de la Nación colombiana” (art. 7), de la “unidad de la Nación”, de “las riquezas culturales y naturales de la Nación” (art. 8) y de la “vida cultural de la Nación” (art. 2), pero en ninguna parte se determina quién es este sujeto político. La definición de Colombia no se identifica con la Nación, sino con el Estado: “Colombia es un estado social de derecho organizado en forma de república unitaria”. La Carta solamente reconoce la existencia de los “nacionales colombianos” por nacimiento o adopción. Esta fantasmagórica existencia de la Nación colombiana obliga a los juristas a ciertos malabarismos retóricos, como el que sigue:
“Al hablar de soberanía se alude al poder de darse sus propias leyes, poder que reside en el pueblo. Este concepto debe ser diferenciado del concepto de soberanía a nivel internacional, que se predica ya no del pueblo sino de la Nación colombiana en tanto ésta y no aquél es sujeto de derecho internacional” (0061. Jurisprudencia del art. 3).
A tenor de los artículos 7 y 246 de la Carta de 1991 comenzó un proceso de “etnogénesis” que avanza con rapidez hacia un desmoronamiento de la Nación colombiana y una fragmentación de la soberanía. El artículo 7º obliga al Estado a “reconocer y proteger la diversidad étnica y cultural de la Nación colombiana”, y el art. 246 a reconocer las jurisdicciones indígenas especiales: “Las autoridades de los pueblos indígenas podrán ejercer funciones jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial, de conformidad con sus propias normas y procedimientos, siempre que no sean contrarios a la Constitución y leyes de la República. La ley establecerá las formas de coordinación de esta jurisdicción especial con el sistema judicial nacional”.
El senador Jesús Piñacué ha tramitado ante el Congreso Nacional el proyecto de ley estatutaria nº 35 “por medio del cual se desarrolla el artículo 246 de la Constitución Política de Colombia y se dictan otras disposiciones”. Esta ley pretende institucionalizar una jurisdicción especial para las “autoridades indígenas de acuerdo con los usos y costumbres ancestrales”, “territorios indígenas”, “pueblos indígenas” y “autoridades indígenas”. Será establecida la autonomía judicial de las autoridades indígenas. El senador Carlos Gaviria ya presentó su ponencia para el primer debate de este proyecto en la Comisión Primera del Senado, acompañado de un pliego de modificaciones.
La gran movilización de indios del Cauca hacia Cali, en septiembre de 2004, permitió al Consejo Regional Indígena del Cauca ir más lejos. Clímaco Álvarez, consejero mayor de esta organización, exigió en un comunicado dirigido al presidente Uribe “la desmilitarización de los territorios indígenas y campesinos, y se garantice el respeto de la autonomía y soberanía de nuestros pueblos”.
El problema político de nuestros días
Las escuelas comunitaristas y estatistas impusieron sus criterios en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, suprimiendo a la Nación como sujeto político. Recordemos que el preámbulo de la Constitución de 1991 anunció el nombre del nuevo titular del poder soberano: “el pueblo de Colombia”. Efectivamente, el art. 3 determinó que “la soberanía reside exclusivamente en el pueblo, del cual emana el poder público”, que la ejerce directamente o por medio de sus representantes. Solamente los historiadores recuerdan la expropiación que ha experimentado el sujeto político de la Carta de 1886: “La soberanía reside esencial y exclusivamente en la Nación, y de ella emanan los poderes públicos, que se ejercerán en los términos establecidos por la Constitución”. La expropiación fue completada con la titularidad del nombre Colombia: en 1886, se entendía que Colombia era “la Nación reconstituida en forma de república unitaria”. En 1991 se entendió que Colombia era “un estado social de derecho”. Y ¿cuál es el problema? ¿Acaso no es más que un simple cambio nominal? ¿No es lo mismo el pueblo que la nación, o el país que la nación, o el estado que la nación?
No. El problema político central de la nación colombiana de hoy es su desaparición legal como persona política titular de la soberanía y su sustitución por otros actores políticos que sí tienen existencia legal: los pueblos y las etnias. La gran diferencia entre la nación y las etnias puede reducirse a los siguientes atributos:
Los atributos de la nación son: educabilidad, perfectibilidad, socialización, integración, universalidad.
Los atributos del pueblo o las etnias son: lo ya dado como tradiciones milenarias inventadas, la desintegración, la particularidad.
La desaparición de la Nación ha traído los siguientes “grandes problemas nacionales”:
a) La imposibilidad de una educación nacional.
b) Las disputas privadas por el control de los territorios a los que se les quiere asignar la condición de autónomos, cuando antes todos eran indiscutiblemente de la Nación.
c) La conmoción de las relaciones de los electores respecto de sus representantes.
d) La merma de la gobernabilidad de los tres poderes del Estado colombiano, que ahora tienen que compartir su soberanía con las nuevas soberanías reclamadas por quienes argumentan representar distintas “concepciones del mundo”.
e) La desaparición del “interés general de la nación” y su reemplazo por múltiples intereses particulares.
La historia de la determinación del titular de la soberanía en Colombia no ha terminado. En la nueva circunstancia de la firma de la Declaración del Cuzco (diciembre de 2004) por los presidentes de una docena de estados para dar vía libre a la construcción de la Comunidad Suramericana de Naciones, el problema de la soberanía del Estado colombiano volverá a redefinirse. Quizá entonces, la Nación vuelva a recobrar su importancia.
De la colección personal de Armando Martínez Garnica.